地方立法需要把握的问题

　　地方立法，指特定的地方国家政权机关，依法制定效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。以下是学习啦小编为你整理的地方立法需要把握的问题，希望大家喜欢!

　　地方立法需要把握的问题

　　地方立法是国家立法的重要补充。进一步加强和改进地方立法工作，对推进国家治理体系和治理能力现代化，完善中国特色社会主义法律体系有着积极意义。当前，地方立法工作还不能完全适应国家法治建设的需要，特别是新修改的立法法出台之后，对地方人大及其会进一步完善立法体制机制，实现改革与立法决策相衔接，发挥立法的主导作用等方面提出了新的更高要求。认真研究如何加强和改进地方立法工作，不断探索完善立法程序、提高立法质量，是地方人大会在新形势下面临的一项紧迫而艰巨的任务。

　　一、把握立法法修订后地方立法面临的新变化

　　立法是国家的重要政治活动，立法法是关于国家立法制度的重要法律，是“管法的法”。立法法自2000年颁布施行以来，对规范立法活动、推动形成和完善中国特色社会主义法律体系、推进社会主义法治建设发挥了重要作用。党的和十八届三中、四中全会以来，以同志为的党中央对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、全面推进依法治国、建设社会主义法治国家提出了一系列新要求。为落实党中央的部署，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。这次立法法的修改，重点围绕完善立法体制，从实现改革与立法决策相衔接、赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、规范规章权限等方面进行了完善和补充，对于新形势下加强和改进立法工作，更好地发挥立法的引领和推动作用，全面推进依法治国，具有重要意义。地方人大会要认真研究立法法修改后地方立法面临的新形势、新变化，把握好立法法对地方立法工作提出的新要求、新任务，在依法立法、科学立法、民主立法等方面积极探索。这项工作抓得越及时、越细致、越扎实，推动人大工作与时俱进就越有基础，贯彻落实全面深化改革和全面依法治国就越有底气。

　　一是要把握好中央与地方立法权限划分问题。立法法第八条规定了中央的专属立法权，即“国家的主权事项”及政治、经济等方面的基本制度等，只能由全国人大及其会制定法律;第七十二条、七十三条规定了地方性法规的事项范围，包括设区的市立法事项范围，为执行上位法需要根据实际情况作具体规定的事项，以及属于地方性事务需要制定地方性法规的事项等。这三条规定构成了我国有关中央和地方立法权的完整划分。现行的统一而又分层次的立法体制，既有利于维护国家的法制统一，又充分考虑了各地实际情况，便于更好发挥地方的积极性。地方人大会在立法过程中要严格做到依法立法，防止出现超越地方立法权限的情况，特别是在涉及有关刑事责任的设定，有关行政处罚、行政许可、行政强制的设立等方面，必须准确领会上位法原意，严格遵循相关规定，不可为了地方行政管理工作的实际需要而设定超出法定权限的条款。在地方立法实践中，比较常见的超出法定权限的情况大致有以下几种：1、不当规定行政处罚。在对上位法设定的行政处罚进行具体规定时，扩大上位法规定的实施行政处罚的行为、种类和幅度的范围，或者所设定的行政处罚未做到与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当。2、不当规定行政许可。违背行政许可法第十三条的规定设定行政许可，对应由国家统一确定的公民、法人或其他组织的资格、资质的等设定行政许可，以及在对上位法设定的行政许可进行具体规定时，增设行政许可，或者增设违反上位法的条件。3、不当规定行政强制措施。在法律未规定行政强制措施的情况下，设定行政强制措施条款，或者法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的情况下，作出扩大规定。地方性法规中规定的这些不当条款客观上损害了国家的法制统一，损害了法律应有的权威，同时也损害了公民、法人及其他组织的合法权益，地方人大会在审议修改过程中需要审慎对待，严格把关。

　　二是把握好设区的市立法权限范围问题。立法法第七十二条第二款规定了设区的市人大及其会行使地方立法权的范围，即“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。关于如何理解这三类事项，全国人大法律委员会在审议结果报告中作了专门的说明:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等”。全国人大会法工委在第二十一次全国地方立法研讨会上也有专门回应：“城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设,也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理,也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范”，“这里的‘等’,从立法原意讲,应该是等内,不宜再作更加宽泛的理解”。应该说，设区的市立法权限是比较明确的了，在实际操作中地方人大要充分理解国家赋予设区的市立法权的原意，在制订立法规划和立法计划时要严格遵循“无授权不立法”的原则，不打“擦边球”，确保所制定的地方性法规属于立法法所规定的三类事项范围之内，避免出现违法争权、越权立法等现象。此外，较大的市人大会对之前已经制定的涉及三个方面之外的法规进行修改的时候，也不得在法规中增加立法法关于设区的市立法权限范围之外的事项，防止出现“旧瓶装新酒”的现象。

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　　二、把握新形势下做好地方立法工作的基本原则

　　修改后的立法法依法赋予所有设区的市地方立法权，不仅能够满足设区的市的立法需求，调动其积极性和主动性，充分发挥立法在“四个全面”战略布局中的重要作用，而且有利于加强和改进市级人大及其会工作，有利于进一步坚持和完善人民代表大会制度。但与此同时，对较大的市而言，也意味着原有立法权限的缩减。地方人大会必须深刻领会党对立法工作提出的新要求，主动适应新形势，在立法工作中把握好以下几个原则：

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　　二是要按照十八届四中全会决定和修订后立法法的新要求，自觉把人大的立法决策与党委的改革决策紧密衔接起来，着力通过立法推动落实党委的重大决策部署。改革开放初期，我国法律体系不健全，法律法规较少，往往是改革实践走在前面，然后通过立法巩固改革成果。现在情况完全不同了，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家社会生活各方面总体上实现有法可依，很少有法律的空白领域。在这种情况下，立法要主动适应改革需要，发挥对改革的引领、推动作用，对实践证明行之有效的改革措施，及时上升为地方性法规;对现行地方性法规中与改革发展决策不一致、不适应、甚至相抵触的规定，启动立法程序予以修改或者废止;对改革的方向确定了，但具体怎么改，制度怎么设计，还没有成熟意见的，应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间;对改革决策涉及现行法律空白，又需要为依法行政提供相关法律依据的，要在地方立法权限范围内作出授权决定，使改革措施于法有据。

　　(二)不与上位法相抵触

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　　一是在法规立项环节必须守住底线，严格遵守城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法权限限定，避免越界。

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　　(五)充分尊重民意

　　我国的一切权力属于人民，人民群众发挥在立法中的主体作用，主要是通过人大及其会行使立法权。地方人大在法规审议修改过程中要坚持以人为本、立法为民的理念，在立法内容上充分体现民意，保障和改善民生，关注弱势群体和行政相对人的合法利益，统筹兼顾不同群体的利益关系。如，去年武汉市人大会审议研究《武汉市志愿服务条例》时，在征求意见的过程中了解到，有的志愿者在开展志愿服务过程中会受到服务对象及相关人员的恐吓、侮辱、歧视等，自身的合法权益得不到有效保障。为了加大对志愿者的保护力度，维护他们的合法权益，修改过程中在条例专门增加一条，对恐吓、侮辱、歧视、殴打、诬告、陷害、报复志愿者的行为，规定了相应的法律责任;同时还较为详细地规定了志愿者、志愿服务组织以及其他第三方在不同情形下应承担的相应法律责任。

　　(六)规范公权力运行

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　　三、把握新形势下加强和改进地方立法工作的目标路径

　　对照新任务、新要求，地方立法工作的任务仍然相当繁重，立法工作的难度更为突出，地方人大会要准确把握立法工作的新特征、新状态和新思路，着重从以下几个方面入手，切实加强和改进立法工作，为实现“四个全面”战略布局作出贡献。

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　　为了适应全面推进依法治国的需要，修改后的立法法从法律层面上对我国现有立法体制机制的完善进行了顶层设计，强调人大及其会要加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。对地方人大及其会而言，充分发挥在地方立法工作中的主导作用，用好、用足、用实立法权，既是科学立法、民主立法的本质要求，也是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义，立法工作与时俱进适应改革发展的迫切需要。我们理解，地方人大及其会在立法的主导作用主要包含以下三个层面：一是在立法总体思路上统筹考虑。在党委的领导下对立法工作进行通盘考虑、总体设计，突出人大统领立法工作全局的作用，紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性，发挥立法的引领、推动作用。二是在立法具体环节上统筹协调。在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法进程，既充分调动政府、社会等有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又要防止部门利益干扰，树立立法机关的权威性。三是在法律制度设计上的决策主导。对法规中涉及公民有关权利、义务的确定，执法主体权力、职责的设置，以及具体法律责任条款的设定等内容，在把握合法性、合理性原则和进行科学论证的基础上，敢于决策，善于决策，在矛盾的焦点上“划杠杠”。

　　(二)进一步加强立法能力建设

　　一是要统筹考虑专门机构与人大代表、会组成人员和社会力量建设。人大代表和会组成人员是地方立法的主体，其审议能力直接关系立法质量。长期以来，地方人大及其会比较注重人大立法工作专门机构的建设，而对人大代表、会组成人员的立法能力建设有所忽视，对人大代表和会组成人员的立法培训不够重视，法律知识更新不及时，难以适应新形势下立法工作的新任务、新要求，直接影响了法规审议质量。为此，地方人大一方面要加大立法专门机构设置和专业力量的配备，充实立法工作人员，建立从符合条件的基层干部、法官、检察官、律师、法学专家中选调、招录既懂法律又了解基层情况的立法工作者制度，另一方面也要统筹考虑人大代表和会组成人员的能力建设，逐步增加具有法律理论水平和法治实践经验的会组成人员比例和法制委员会委员比例，逐步提高人大会专职委员比例，充实各专门(工作)委员会中经济、法律、科技、文化等方面的专业人员，注重从人大会工作机构负责人中优先考虑组成人员人选，并通过定期组织开展立法培训、学习进修、理论研讨、实地调研等活动，不断提高人大代表和会组成人员的专业素养和立法实践经验。与此同时，还要调动本地区高等院校，科研机构法律人才和律师等社会力量积极参与立法工作，必要时应成立立法顾问咨询机构，如立法顾问组，立法研究会等，为立法提供智力支持。

　　二是要统筹考虑人大与政府立法能力建设。立法活动包括立项、起草、审议、表决等多个环节，具体工作既涉及人大及其会，也涉及政府及其有关部门。实际工作中，相当一部分法规案是由政府提出的，政府的立法能力在相当程度上影响到法规质量。与此同时，修改后的立法法还相应赋予市政府制定政府规章的权力。因此，在重视人大立法能力建设的同时，也要同步考虑政府法制部门以及其他部门法制力量的建设，努力做到齐头并进。比如，由人大组织的立法培训进修、法制讲座、理论研讨等活动，可以有针对性的邀请政府法制机构人员及相关部门从事具体法制工作的人员参加，提高政府立法人员的法制素养和业务能力。同时，在畅通人大与政府立法人才相互交流的渠道方面，要积极争取党委的支持，实现立法人才队伍的良性互补。

　　(三)进一步完善立法工作机制

　　一是要完善立法选项机制。立项是立法的首要环节，是立法的第一道关口。把好立项关，对于保证立法适应地方实际需要，促进地方经济社会发展，保障法规有效实施至关重要。首先，要拓宽立法项目来源。结合经济社会发展需要、人民群众立法需求以及上位法制定、修改情况，及时收集相关立法信息，加强立法调研，梳理、研究提出计划建议项目，并广泛向社会公开征求立法项目，更多地向会组成人员、人大代表、下一级人大会、基层立法联系点、社会组织等征集立法项目。其次，要加强对立法项目的评估论证。建立完善立法选项评估论证制度，组织有关专门(工作)委员会、会立法顾问及有关专家学者等，对建议项目的立法依据、必要性、可行性以及法规可能产生的社会影响、社会效果等进行评估论证，科学确定立法项目。对于有可能超出设区的市的立法权限的立法建议项目，作为立法计划编制部门，要有担当精神，严格标准，从严掌握，敢于提出不同意见。同时在编制程序上，多向省人大会请示汇报，以求立法项目最大限度符合立法法的要求。

学习啦在线学习网 　　二是完善法规起草机制。积极探索建立由地方人大会主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与的多元化法规草案起草模式，拓宽人大自主起草法规的范围，逐步提高自主起草法规比重。对涉及综合性、全局性、基础性等重要立法项目，可以由人大相关专门委员会、会工作机构牵头，吸收政府有关部门、人大代表、专家学者、社会团体等参与起草，形成立法合力;对部分专业性、技术性较强的立法项目，可以采取委托大专院校、科研机构、社会团体起草的形式，发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。今年6月1日施行的《武汉市志愿服务条例》，就是采取“三结合”即专家学者(江汉大学法学院)与立法工作机构(内务司法委员会、法规工作室、市政府法制办)、相关实务部门(市文明办)相结合的联合起草方式，有效提高了法规起草质量。

学习啦在线学习网 　　三是完善人大提前介入法规起草机制。现阶段，考虑到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍将发挥重要的基础和支撑作用，因此，除了一些综合性、全局性、基础性的立法项目，多数法规草案的起草工作还是应当由政府法制机构及相关部门承担。在这种情况下，相关专门委员会、法制工作机构要提前介入到法规的起草工作中，首先，发挥人大在专业和法律知识方面的优势，在起草环节对法规草案内容的合法性、合理性、规范性及时进行指导。其次，及时掌握立法进展情况，对起草中涉及的重点、焦点、难点问题进行指导和协调，把在起草过程中发现的矛盾和问题解决在法规草案提交人大会审议之前，提高立法效率。但我们也认为，人大工作人员对政府及相关部门的起草工作不宜介入太深，不要充当“操盘手”的角色。这个度怎么把握，还需在立法实践中不断探索。

　　四是改进法规审议修改工作。法规审议、修改工作是立法程序的核心环节。在多年的地方立法实践中，各地人大在法规审议修改环节形成了很多好的经验做法，特别是在立法程序性机制的探索方面，取得了较好的成效，比如“两审三通过”机制，“隔次审议”机制，“重要条款单独表决”机制等，为提高地方立法质量发挥了积极作用。但是，人大在法规实质性内容的决策能力和水平等方面仍然不够，对政府提出的法规案，更多的是作程序性审议和技术性修改，对草案的主要内容、重要制度做实质性影响和改动的不多。进一步改进法规审议修改工作，第一，需要有关专门(工作)委员会发挥“专”的优势，把握好法规草案审议的第一道关口，对立法的必要性、成熟性、可行性进行充分地调查、论证和研究。第二，法制委员会要注重发挥“统”的作用，根据会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他有关方面的意见进行统一审议,重点调研、审议法规草案的合法性、合理性、规范性问题。第三，要完善会审议程序，综合考虑法规草案的社会关注度、会组成人员审议意见等因素，增加“隔次审议”，保障有充足的时间开展调研论证和对法规草案进行修改完善。第四，建立争议解决机制。有关专门委员会和法制委员会意见不一致时，应当加强沟通协调，力争将争议解决在法制委员会全体会议之前。对经协调仍不能达成一致的，向会主任会议报告，由会主任会议作出决定。法制委员会全体会议上，委员会组成人员意见不一致的，可对有关条款单独表决，或者分别拟定不同的条款，向会主任会议报告，由会主任会议决定。第五，在审议的形式上除了采取分组审议外，还可以选择社会关注度高、利益关系复杂的法规，对其中的主要问题召开联组会议或者全体会议进行审议，以便会组成人员充分发表见解。

　　五是完善人大代表参与立法机制。在编制立法规划、年度立法计划时，应当充分听取和吸收人大代表的意见，可以书面征求意见，也可以面对面听取意见，可以一对一地听，也可以集中听取，可以请进来，也可以走出去。确定年度立法计划时，要将代表议案和建议、批评、意见中相对集中的热点、难点问题作为重要依据。组织开展立法调研、听证、论证、修改、评估等活动，要邀请相关专业领域的人大代表参加，增加一线代表、基层代表参加活动的数量。设立人大代表法制专业小组，结合代表的职业和自身兴趣、专长，围绕会年度立法计划，有针对性地组织代表参与地方立法工作。同时，增加人大代表列席人大会会议人数，扩大代表对会以及专门(工作)委员会工作的参与。

　　浅析地方立法

学习啦在线学习网 　　民族地方立法的特色主要在于三个方面，第一是坚持党的领导，确保立法正确的政治方向;第二是坚持以人为本，立法为民;第三是坚持科学立法，民主立法;第四是坚持从实际出发，突出地方立法特色;第五是坚持立、改、废并举，提高地方立法质量。并且其主要特点表现在四个方面：不抵触原则;因地制宜;可操作性强;追求时效。

　　民族地方立法相对一般地方立法有个相对较为突出的问题，就是地方立法的变通权①的问题，变通权的操作性的缺乏，令此权力在行使中：难达立法者的本意;未能如经济特区立法变通权发挥出预期效果，少数民族区域与经济发达地区的差距不仅未缩小反而扩大，成为当下社会冲突、群体性事件发生的原因之一，使社会发展的和谐受到巨大影响。针对此问题，笔者认为可以从三个方面去解决这个问题：第一是扩大立法变通权的主体，根据现行法律《民族区域自治法》第19条规定了民族自治地方的人大是制定自治条例和单行条例的权力卞体。按此逻辑推定，民族地方的自治区、自治州、自治县的人民代表大会当然有自治立法权，是自治立法权的权力卞体。但同样作为民族区域自治地方的自治机关，即常务委员会不具有自治立法权，当然也就没有立法变通权。如果这个问题可以解决的话，将会对民族地方立法的变通权有很大的影响，可以提高自治立法的效率，可以节约立法成本。第二是完善立法变通权的程序性规定，需要做到这一点的话，就必须建立争议平衡机制，确认申述抗辩权的落实，确认申述抗辩权能够减少权力主体的惰性和担忧，这应该成为立法变通权主体的保障性权利。其意义在于变被动立法的思维惯性为主动立法，让批准机关的否决权受到一定的限制，以此来改变长期形成的变通规定只要遇批准主体行使否决权，以增强民族自治地方立法机关行使变通立法的动力和信心。第三是扩大立法变通权的变通范围，但是因为国家立法总是和少数民族习惯法出现冲突与抵触，就需要确认民族保护的变通原则和加强经济法律法规的变通力度，这样才可以有效的减少两法之间的碰撞。

　　一般地方立法是有关国家政权机关，依法制定和变动效力可以及于本地范围的规范性法律文件活动的总称。它主要是从立法的特点和性质而不完全是从地理区域上对地方立法加以区分的一种概念。

学习啦在线学习网 　　一般地方立法不同于特殊地方立法的特色在于：

学习啦在线学习网 　　(一)一般地方立法更具普通性。一般地方立法的调整对象，是地方上普遍需要以法的形式调整的、更多属于普通范围的事项，不像自治立法和特区立法，在调整对象方面通常带有鲜明的特殊性。

　　(二)一般地方立法的任务相对来说更加繁重，因为它的立法范围相对较为广泛，省、自治区、直辖市、较大的市，都有一般地方立法权。其他地方立法的地域范围远不及一般地方立法。

　　(三)一般地方立法的从属性和自主性更鲜明。因为在立法程序和立法范围方面，一般地方立法的自主性更大些，如地方性法规不须报全国人大会批准，在时间和空间等方面也不像经济特区的授权立法那样受到种种明确的限制，它可以在自己权限范围内自主地解决所要解决的问题。

　　从比较一般地方立法和民族地区地方立法，可以发现，地方立法相对来说也遇到一些困难：1.地方立法受到中央机关因素影响。我国是单一制的国家体制，中央立法具有绝对的权威性，建国后直到现在中央立法在我国法律体系中都是占有最重要的地位。具体措施可以：(1).增加地方立法主体;(2).扩大地方立法权限;(3).加快立法审批程序。2.地方立法受行政机关因素影响也较大。2.在地方立法过程中，由于政治体制、历史原因。主要影响表现在：(1).地方权力机关在立法过程受到行政机关影响;(2).地方立法在执行过程中受行政机关影响;(3).地方权力机关受行政机关影响。3.地方立法受立法机关自身因素影响：(1).权力机关的主体——人大代表来自各行各业，很多并不熟悉法律工作，对于立法更是比较陌生，这就制约了他们对于自身权力的行使。(2).每年人大会期短，人大代表多以兼职为主，参与地方立法的机会比较少，立法主体的作用发挥不充分。可以利用执法检查、座谈调研、列席会、建立代表工作室、邀请代表起草草案等手段增加代表的参与度，让每一位代表对于立法的意见都能得到表达，从而使所立法律更加完善。(3).人大机关相对人力、财力资源薄弱，在立法调研、起草、修改等工作中捉襟见肘。应加大人大机关的建设，在人员编制、财力支持上给予保障，人大机关工作人员也应加强法律业务的培训与学习，更好地服务代表，完成立法工作。笔者认为地方立法机关自身的影响因素对于地方立法困难有着最大的影响，如果要解决地方立法问题的话就先要从地方立法机关自身着手，深入全面的改造。

　　对于地方立法的前景与发展方向笔者认为对于地方立法的全面落实也有很大的影响，它的主要内容有：

　　(一)明确中央立法的权威性

　　我国是单一制的国家体制，地方必须服从于中央。地方立法是中央立法的补充，根据宪法、立法法和地方组织法的规定，地方立法要遵循的基本原则是维护法制统一，不得与上位法相抵触。

学习啦在线学习网 　　(二)推进地方立法工作发展

　　我国各地的情况千差万别，在某些领域，中央很难找到一个适当的比照参数来制定适合全国各地发展水平的统一法律。各地区根据本地的实际情况制定法规，那么制定出来的法规就有很大的可执行性。同时，各地立法的经验可以供中央立法总结参考。而中央与地方的立法机关在长期的接触、协商和妥协过程中，也可以逐渐寻找到二者关系的最佳点。

　　(三)促进中国社会法制建设

　　中国要彻底摆脱旧传统中落后的、阻碍我们走向现代化境地的人治因素，建成现代法治国家，要求中央立法和地方立法共同努力，创造一个良好的法制环境。地方立法是完善法制、宣传法制、实践法制的重要过程，中国地方立法的完善有利于社会法制建设，有利于整个国家逐步走向法制的态势，有利于全国早日实现由人治向法治的最终转换。

　　总而言之，地方立法是相对于中央立法或国家立法而言的立法，它是构成国家整个立法的一个重要方面，就地方立法本身说，也是个系统，是由多类别、多层次的立法所构成;而每一类别、层次的地方立法又由多种不同内容的、受有关方面制约的具体的立法所构成。它们结合在一起构成了作为整体的地方立法的完整性和受制性的程度，所以我们也要对地方立法加以足够的重视，把方针政策落实到实处，这样才能有效的提高地方立法的效率和其功能的发挥。