地方政府竞争发展趋势及完善建议分析
时间：
逢旭东 杨宝剑1由 分享
摘要：中国式财政分权下地方政府竞争引发了GDP竞赛，创造了中国宏观经济近三十多年来的“增长奇迹”，但也付出了昂贵的代价。由于传统财政分权理论中的“用手投票”机制和“用脚投票”机制在我国作用式微，地方政府在社会事业发展方面来自居民的民主评议和民主监督难以奏效。
改革开放以来，随着市场体系中产品市场和要素市场发育的逐步完善，逐利性的经济资源流动性增强，中央对地方政府进行经济性分权，这就赋予了地方政府独立的经济利益。中国式财政分权下地方政府竞争引发了GDP竞赛，创造了中国宏观经济近三十多年来的“增长奇迹”，但也付出了昂贵的代价。由于传统财政分权理论中的“用手投票”机制和“用脚投票”机制在我国作用式微，地方政府在社会事业发展方面来自居民的民主评议和民主监督难以奏效。居民最为关心的公共服务供给问题对地方政府官员政绩和升迁的影响远远低于经济增长指标，这造成的直接结果是：与官员晋升紧密相关的GDP增长指标作为重中之重被地方政府高度重视，而社会事业发展却被长期忽视，并在城乡间、地区间存在着严重不平衡。所以，规范地方政府竞争行为能够发挥出竞争的正面效应，降低其负面效应，最终实现经济事业发展与社会事业繁荣的双丰收。
一、地方政府竞争发展趋势分析
地方政府竞争在长三角、“珠三角”、“京津冀辽鲁”环渤海湾这些发达地区较为普遍存在，现在中西部第二、三产业发达地区也表现突出，并且正在往纵深方向发展，地方政府竞争策略性行为正在变化着，只有紧密结合地方政府竞争的最新发展，特别是结合我国经济发展程度不同地区的政府竞争现状，才能客观剖析转型期内地方政府支配宽口径资金的来源结构（包含预算内、预算外在内的所有政府性收入）、策略性交互反应函数的构建与表现形式、竞争效应的识别与衡量、激励约束机制设计等最核心问题，从而促进地方政府合理、有序地竞争。
1、发达地区的政府竞争正从税收竞争过渡到财政支出竞争。以税收优惠为主的招商引资为核心的税收竞争是低层次的竞争模式，容易导致“扑向底层式竞争”，具有不可持续性；而地方政府支出竞争是以制度创新为内涵，通过提供较高质量的公共产品与公共服务全面吸引流动性生产要素，是高层次的竞争，会产生 “奔向顶层式竞争”效果，越来越多的地方政府重视地方政府竞争模式。我们的现实状况是：效率高的地方政府的最优策略是实行“高实际税率、高公共服务”的支出竞争；效率较低的地方政府的最优策略主要进行“低实际税率、低公共服务服务”的税收竞争。
2、以制度创新为核心的各种竞争手段相互融合、相互促进。随着地方政府竞争的加剧，竞争模式相应地也发展到了新的阶段，向以制度创新为内涵的综合式、全面化竞争模式发展。制度竞争优于吸引生产要素的单纯竞争模式，因为要素竞争是各级政府依赖所掌握的权力来争夺经济资源，受生产要素的边际生产力递减规律约束，而制度竞争是地方政府通过提供“制度”这一纯公共物品来进行竞争，良好的制度竞争有利于社会效率的提升。各种竞争手段与制度竞争相互融合，有利于发挥出二者各自的优势，从长远上提高竞争效率。
3、政府竞争更重视经济绩效的考评。从生产要素的来源来看，各个地方政府可以利用的土地资源日益紧俏，“人口红利”优势的逐渐丧失，“用工荒” 从东南沿海到中西部地区蔓延，企业环保成本的增加等诸多原因都要求地方政府尽快摆脱粗放式的竞争模式，这就客观上要展开提高经济支出绩效的竞争。随着政府治理理念的不断更新，政府治理逐步向绩效政府、责任政府转变。近几年，科学发展观的实施、民生财政理念不断深入，中央开始调整优化对地方政府的考核指标体系，越来越重视环保、社会安全、民生事业等公共服务体系的建设。当然，这一系列向好趋势的发展，依赖几个前提：各地区之间产品市场和要素市场一体化的发展，消除要素流动方面的行政障碍；公共财政制度得以落实；以社会绩效考核和经济绩效考核为双支柱的考核结构优化等等。
4、竞争策略呈现出地区多样化特点。实证结果发现，财政竞争与企业投资间的关系取决于地方政府的效率水平，我国地方政府竞争效应存在着明显的地区差异性。分地区来看，一些东部发达地区逐步转向以提供优质公共服务为特点的高级阶段，从争夺资本为主到争夺一流人才、技术等生产要素，中西部地区还主要处于吸引流动性资本和大规模建设基础设施的阶段。从竞争对象来看，流动性较强的资本仍然是地方政府的竞争目标。对流动性外来资本的过度争夺，导致地方政府支出有着明显的“为资本服务”导向，而对辖区居民福利的重视程度仍然不够，基本公共服务依然滞后。这说明我国经济的二元特征在东部、中部、西部存在着差异性。从经济竞争的强度来看，东部的河北、辽宁、山东、江苏、上海、福建、广东等东部省份之间的竞争较为激烈；河南、湖南、江西、山西、安徽、湖北等中部省份之间的竞争也较为激烈；西部地区之间的竞争较为缓和。
5、经济资源的跨区域流动性、逐利性增强。各种经济资源的跨区域流动性和逐利性是政府竞争产生的客观基础。在政府竞争条件下，各种产品、经济资源、生产要素的流动性逐渐增强，不同辖区之间存在的潜在收益差异正是经济资源在跨区域之间流动的动力，追逐更多的经济利益成为各种资源流动的充分条件。经济资源与经济活动的跨区域流动促进了税源的流动，由于要素报酬是地方预算内与预算外收入的最终来源，这样经济资源的流动就与地方政府经济利益紧密联系起来，争夺经济资源就成了地方政府间竞争的重要目标。财政收支政策影响着经济资源获取收益所付出的成本，从而影响经济资源的流向和流量，正是由于这种机制加剧了地方政府争夺经济资源的竞争。
改革开放以来，随着市场体系中产品市场和要素市场发育的逐步完善，逐利性的经济资源流动性增强，中央对地方政府进行经济性分权，这就赋予了地方政府独立的经济利益。中国式财政分权下地方政府竞争引发了GDP竞赛，创造了中国宏观经济近三十多年来的“增长奇迹”，但也付出了昂贵的代价。由于传统财政分权理论中的“用手投票”机制和“用脚投票”机制在我国作用式微，地方政府在社会事业发展方面来自居民的民主评议和民主监督难以奏效。居民最为关心的公共服务供给问题对地方政府官员政绩和升迁的影响远远低于经济增长指标，这造成的直接结果是：与官员晋升紧密相关的GDP增长指标作为重中之重被地方政府高度重视，而社会事业发展却被长期忽视，并在城乡间、地区间存在着严重不平衡。所以，规范地方政府竞争行为能够发挥出竞争的正面效应，降低其负面效应，最终实现经济事业发展与社会事业繁荣的双丰收。
一、地方政府竞争发展趋势分析
地方政府竞争在长三角、“珠三角”、“京津冀辽鲁”环渤海湾这些发达地区较为普遍存在，现在中西部第二、三产业发达地区也表现突出，并且正在往纵深方向发展，地方政府竞争策略性行为正在变化着，只有紧密结合地方政府竞争的最新发展，特别是结合我国经济发展程度不同地区的政府竞争现状，才能客观剖析转型期内地方政府支配宽口径资金的来源结构（包含预算内、预算外在内的所有政府性收入）、策略性交互反应函数的构建与表现形式、竞争效应的识别与衡量、激励约束机制设计等最核心问题，从而促进地方政府合理、有序地竞争。
1、发达地区的政府竞争正从税收竞争过渡到财政支出竞争。以税收优惠为主的招商引资为核心的税收竞争是低层次的竞争模式，容易导致“扑向底层式竞争”，具有不可持续性；而地方政府支出竞争是以制度创新为内涵，通过提供较高质量的公共产品与公共服务全面吸引流动性生产要素，是高层次的竞争，会产生 “奔向顶层式竞争”效果，越来越多的地方政府重视地方政府竞争模式。我们的现实状况是：效率高的地方政府的最优策略是实行“高实际税率、高公共服务”的支出竞争；效率较低的地方政府的最优策略主要进行“低实际税率、低公共服务服务”的税收竞争。
2、以制度创新为核心的各种竞争手段相互融合、相互促进。随着地方政府竞争的加剧，竞争模式相应地也发展到了新的阶段，向以制度创新为内涵的综合式、全面化竞争模式发展。制度竞争优于吸引生产要素的单纯竞争模式，因为要素竞争是各级政府依赖所掌握的权力来争夺经济资源，受生产要素的边际生产力递减规律约束，而制度竞争是地方政府通过提供“制度”这一纯公共物品来进行竞争，良好的制度竞争有利于社会效率的提升。各种竞争手段与制度竞争相互融合，有利于发挥出二者各自的优势，从长远上提高竞争效率。
3、政府竞争更重视经济绩效的考评。从生产要素的来源来看，各个地方政府可以利用的土地资源日益紧俏，“人口红利”优势的逐渐丧失，“用工荒” 从东南沿海到中西部地区蔓延，企业环保成本的增加等诸多原因都要求地方政府尽快摆脱粗放式的竞争模式，这就客观上要展开提高经济支出绩效的竞争。随着政府治理理念的不断更新，政府治理逐步向绩效政府、责任政府转变。近几年，科学发展观的实施、民生财政理念不断深入，中央开始调整优化对地方政府的考核指标体系，越来越重视环保、社会安全、民生事业等公共服务体系的建设。当然，这一系列向好趋势的发展，依赖几个前提：各地区之间产品市场和要素市场一体化的发展，消除要素流动方面的行政障碍；公共财政制度得以落实；以社会绩效考核和经济绩效考核为双支柱的考核结构优化等等。
4、竞争策略呈现出地区多样化特点。实证结果发现，财政竞争与企业投资间的关系取决于地方政府的效率水平，我国地方政府竞争效应存在着明显的地区差异性。分地区来看，一些东部发达地区逐步转向以提供优质公共服务为特点的高级阶段，从争夺资本为主到争夺一流人才、技术等生产要素，中西部地区还主要处于吸引流动性资本和大规模建设基础设施的阶段。从竞争对象来看，流动性较强的资本仍然是地方政府的竞争目标。对流动性外来资本的过度争夺，导致地方政府支出有着明显的“为资本服务”导向，而对辖区居民福利的重视程度仍然不够，基本公共服务依然滞后。这说明我国经济的二元特征在东部、中部、西部存在着差异性。从经济竞争的强度来看，东部的河北、辽宁、山东、江苏、上海、福建、广东等东部省份之间的竞争较为激烈；河南、湖南、江西、山西、安徽、湖北等中部省份之间的竞争也较为激烈；西部地区之间的竞争较为缓和。
5、经济资源的跨区域流动性、逐利性增强。各种经济资源的跨区域流动性和逐利性是政府竞争产生的客观基础。在政府竞争条件下，各种产品、经济资源、生产要素的流动性逐渐增强，不同辖区之间存在的潜在收益差异正是经济资源在跨区域之间流动的动力，追逐更多的经济利益成为各种资源流动的充分条件。经济资源与经济活动的跨区域流动促进了税源的流动，由于要素报酬是地方预算内与预算外收入的最终来源，这样经济资源的流动就与地方政府经济利益紧密联系起来，争夺经济资源就成了地方政府间竞争的重要目标。财政收支政策影响着经济资源获取收益所付出的成本，从而影响经济资源的流向和流量，正是由于这种机制加剧了地方政府争夺经济资源的竞争。