论宪法在社会管理创新中的保障作用(2)

二、宪法在社会管理创新中的审查监督作用
没有监督，就没有真正的保障。有关社会管理的立法，既可以大力推进社会管理创新，也可能违背宪法，从而使社会管理的创新偏离正确的方向。对此，我国宪法早已设置了相关监督保障制度，那就是违宪审查制度。我国宪法规定，全国人大及其委员会监督宪法的实施，全国人大有权改变或者撤销全国人大会不适当的决定，全国人大会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这就是我国的违宪审查制度。“中国人民和中国共产党都已经深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害。” [10] 违宪审查的基本功能正是维护宪法的权威和法制的统一。违宪审查制度是监督立法机关有关社会管理创新的立法是否违背宪法有关规定的有效保障，我们应当充分运用。
固然，目前我国的违宪审查制度还存在机构不独立、程序不完善、范围过于狭窄等弊端以及“自己监督自己”的缺陷，我们应当完善现行违宪审查制度。 [11]然而，当务之急是全国人大特别是全国人大会尽快启动现行违宪审查制度，将我国的违宪审查工作真正开展起来。在全国积极推进社会管理创新的过程中，全国人大会至少应当加强法规备案审查工作（2004年5月，全国人大会法制工作委员会设立了法规备案审查室，该工作室不仅负责法规备案，更重要的是审查下位法和上位法尤其是宪法的冲突和抵触 [12]），随时关注并审查监督国务院所制定的有关社会管理的行政法规和地方人大及其会所制定的有关社会管理的地方性法规是否同宪法和法律相抵触，违宪必纠，以保障社会管理的创新不违背宪法的规定及其精神，不偏离正确的改革方向。
三、宪法在社会管理创新中的执法解释作用
“只有维护体现先进理念和符合我国社会实际的宪法法律的权威，尊重依据宪法和法律所形成的社会秩序，我国的社会才能够达到长治久安、持续发展进步的目标，人民幸福安定的生活才有保障。因此，严格依法办事实际上就是最大的也是最好的社会管理创新，一切体制、机制和方法上的创新都必须在宪法和法律的框架内进行。” [13] 在目前我国违宪审查制度尚未启动的情况下，如何保证社会管理创新在宪法的框架内进行呢？其实，没有违宪审查，宪法仍大有作为。宪法可以通过法律解释的路径和方法在社会管理创新中发挥监督和引导作用。宪法上有关社会管理的规定乃至公民基本权利和国家机构的原则性规定是行政机关和司法机关在开展社会管理创新的活动而执行有关社会管理法律的解释依据。这是确保社会管理创新既不违宪又充分体现宪法精神的重要保障，也是当下中国宪法发挥作用的重要路径。这一点目前在我国往往被忽视。法律依据宪法而制定，至少在立法时考虑了不与宪法相抵触，但我们在执行法律中理解、解释和适用法律时却往往忘记了宪法，不去考虑我们对法律的理解和解释是否符合宪法的基本精神、是否与宪法相抵触，显然这是不妥当的，这点务必引起我们注意和改正。
适用法律，首先应当解释法律。“法律适用是以法律解释为前提的，因而法律适用就是意味着法律解释，没有法律解释就不可能有法律适用。” [14]亦正如德国学者魏德士教授所指出的：“一切文本学都有这样一个共识：任何类型的文本如果要为人们所理解，首先要进行解释。这对法律工作意味着：任何法律、具体的法律规定以及受合同约束的协议在能够恰当地适用或执行之前都需要解释。” [15]显然，执法者（包括司法者）在执行和适用法律时，离不开解释法律。近些年来，我国最高人民法院也开始认识到法院解释法律的重要性，明确指出：“在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。” [16]在很大程度上，我们可以说，执法者（包括司法者）适用法律的过程就是解释法律的过程。
既然执法者在适用法律时必须解释法律，那么执法者应当如何解释法律？学界一般认为，法律解释的方法主要有：文义解释、体系解释、历史解释、比较解释、目的解释、合宪解释，此外还有偏重于社会效果的预测和社会目的的考量的社会学解释。 [17] 其中，主张依照宪法来解释法律的“合宪解释”（“合宪解释”，又称“合宪性解释”。为区别于一些学者把违宪审查中那种如果没有确切依据认定法律违宪则应推定该法律合宪的“合宪推定”也称之为“合宪解释”或“合宪性解释”，更准确地表达其含义，笔者称之为“依宪解释” [18]）是法律解释的基本方法。 [19]既然适用法律必须首先解释法律，而依宪解释是解释法律的基本方法，那么执法者在适用法律时对法律进行依宪解释，就成为适用法律的应有之义。
同时，执法者（包括司法者）在适用法律中应有宪法思维，积极开展依宪解释，依照宪法来解释和适用法律，这也是我国宪法的明确要求。我国宪法明确规定，宪法是“是国家的根本法，具有最高法律效力”（序言）、“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”（第5条第4款），“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”（序言）。显然，作为国家机关的行政机关和司法机关在适用有关社会管理及其创新的法律时也必须以宪法为根本的活动准则，理应进行依宪解释，依据宪法的基本精神来理解、解释和适用法律。这是行政机关和司法机关必须履行的宪法义务。
总之，执法者在执行和适用普通法律上的有关规定时必须依据宪法上的相关规定来理解和解释。显而易见，在推进社会管理的创新中，行政机关在开展相关社会管理活动以及司法机关在审理有关案件而执行和适用有关社会管理的法律规定时，必须依据宪法上的有关规定及其精神来理解、解释，开展依宪解释，至少要考虑自己对所适用法律的理解和解释是否与宪法相抵触，以确保社会管理的创新符合并充分贯彻宪法精神。
注释:
[1] 参见《周永康在中央社会管理综合治理委员会第一次全体会议上强调，认真贯彻中央决策部署，切实履行各项职责任务，协调各方面力量推动解决社会管理面临的突出问题》，载《 人民日报 》2011年9月17日第1版。
[2] 参见丁元竹：《社会管理若干问题探讨》，载《中国社会保障》2007年第9期。
[3] 参[1] 参见《周永康在中央社会管理综合治理委员会第一次全体会议上强调，认真贯彻中央决策部署，切实履行各项职责任务，协调各方面力量推动解决社会管理面临的突出问题》，载《 人民日报 》2011年9月17日第1版。
[2] 参见丁元竹：《社会管理若干问题探讨》，载《中国社会保障》2007年第9期。
[3] 参见温家宝：《提高认识 统一思想 牢固树立和认真落实科学发展观——在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话 》，载《国务院公报》2004年第12号。
[4] 参见唐钧：《市场经济条件下的社会建设和管理》，载《前线》2005年第10期。
[5] 陈福今：《转变政府职能 推进社会管理创新——在首届福建·政府管理高层论坛上的致辞》，载《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2005年第3期。
[6] 韩大元：《实现社会管理法治化的路径》，载《法制日报》2011年8月24日第12版。
[7] 上官丕亮：《社会管理央地关系的创新及其宪法保障》，载《华东政法大学学报》2010年第5期。
[8] 毛泽东：《论十大关系》，载《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第729页。
[9] 上官丕亮：《中央与地方关系的法治化值得期待》，载《人大研究》2008年第2期。
[10] 详见彭真1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载全国人大会办公厅秘书二局编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社2004年版，第79页。
[11] 杨海坤、上官丕亮、陆永胜著：《宪法基本理论》，中国民主法制出版社2007年版，第357-359页。
[12] 参见崔丽：《全国人大法工委设立法规审查备案室，违法违宪审查纳入启动程序》，载《中国青年报》2004年6月20日第1版。
[13] 胡锦光：《社会管理创新不能游离于法律框架之外》，载《人民论坛》2011年第23期。
[14] 陈金钊著：《法治与法律方法》，山东人民出版社2003年版，第270页。
[15] [德]伯恩·魏德士著：《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社2003年版，第323页。
[16] 参见2004年5月18日最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，载《最高人民法院公报》2004年第6期。
[17] 参见杨仁寿著：《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第132页。
[18] 上官丕亮著：《宪法与生命：生命权的宪法保障研究》，法律出版社2010年版，第120页。
[19] 一般认为，所谓合宪性解释，指以宪法及阶位较高的法律规范解释阶位较低的法律规范的一种法律解释方法。参见梁慧星著：《裁判的方法》，法律出版社2003年版，第137页。