当前我国建立环境公益诉讼制度的制约因素分析
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徐祥民 石欣1由 分享
关键词: 环境公益诉讼/公益诉讼/制约因素
内容提要: 环境公益诉讼与传统诉讼之间的巨大差异使其在传统诉讼制度主宰的诉讼体系和诉讼文化中很难确立稳定的地位；各国已经形成的环境公益诉讼制度形态各异，我国很难择定效法对象；一些学者提出的对传统诉讼制度进行修修补补的构想正在缩小建立环境公益诉讼制度的理论空间；在我国，推动环境公益诉讼制度建设的力量还不够强大。这些因素决定了我国建立环境公益诉讼制度需要经历一个漫长的过程，当前应取的态度是尝试。
我们是环境公益诉讼制度的拥护者和积极倡导者，也希望在我国能早日建成环境公益诉讼制度。[1]但是，我们认为这一制度的建设过程或者说是完善过程将是漫长的。虽然绝大多数学者都认为我国需要建立环境公益诉讼制度，然而人们却没有对建立这一制度的困难进行像对呼吁建立这样的制度一样的富有热情的思考。学者们所阐述的那些合理性，一些司法机关为建立环境公益诉讼制度所作的努力以及这些努力所展示的合理性，都不是能说明我国可以迅速建立起完善的环境公益诉讼制度的充分理由。环境公益诉讼制度是一个正处在成长过程中的制度，我们必须经历耐心等待、积极参与的尝试过程。我们作此判断的主要理由是当前我国建立环境公益诉讼制度面临诸多制约因素。
一、制度和文化因素：环境公益诉讼难以被当今的制度和文化全盘接受
环境公益诉讼是一种新型的、具有“异端”品质的诉讼，其很难被当今的诉讼制度和文化全盘接受。环境公益诉讼是已经存在的制度，美国的环境公民诉讼是其典型代表。同时，环境公益诉讼又是一种崭新的制度[2]。如果把人类诉讼历史的开端界定在古希腊时期和中国的春秋时期，那么人类的诉讼历史，从而也就是诉讼制度建设的历史已经走过了约2500年。环境公益诉讼的历史，如果以美国环境法律规定公民诉讼条款作为开端，至今不到40年。
环境公益诉讼制度与传统诉讼制度包括相对年轻一些的行政诉讼制度存在明显的差异。譬如，以往的各种诉讼制度，其原告或与原告诉讼地位相同的主体都是为自己的利益或自己所代表的机关、机构的利益而诉，国家行政机关、国家公诉机关所诉具有维护国家利益的本质属性，但其参与诉讼的动力往往来自本机关的职责要求，而环境公益诉讼的原告并不以实现个人的利益为追求，其所代表的利益在本质上是属于全人类的，或者是与一定生态系统或环境单位相联系的共同体所享有的。再如，以往诉讼制度的基本结构是“三足鼎立”，即诉讼两造加裁判者，而环境公益诉讼却是“驷马一驾”。所谓“驷马一驾”是指：在环境公益诉讼案件中，实际上都存在四个相关方，即审判机关、环境危害行为的直接实施主体、对环境负有管理职责的国家机关、原告。不管实际发生的环境公益诉讼中的被告是负有管理职责的国家机关还是实施环境危害行为的主体，这类诉讼中都客观地存在着这样四类主体，这四类主体的组合推动环境公益诉讼的开展。环境公益诉讼中的第三类主体和第四类主体具有同位性，即在理论上它们都是环境利益的维护者，都应与第二方即实施环境危害行为的主体相对抗。但实际上，这“同位”的两方常常是敌对的双方。在原告以第三方怠于履行保护环境的职责为诉讼理由提起诉讼的案件中，原告和负有环境保护职责的国家机关是对立的诉讼双方。
上述差异足以把环境公益诉讼与传统诉讼判为两类，或者说把环境公益诉讼判为传统诉讼制度的异类。环境公益诉讼制度与传统诉讼制度的差异不是细微区别，而是本质意义上的不同。正是因为存在这种本质性差异，环境公益诉讼制度才无法顺利地被现有的诉讼制度接纳，无法顺畅地在民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的序列中取得“第四”的位置。如果说民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼是同一诉讼制度序列中的兄弟，那么，环境公益诉讼是与这个兄弟家族不同的“另类”制度。从而，环境公益诉讼很难在传统诉讼制度主宰的诉讼体系和诉讼文化中确立稳定的地位，形成稳定的、系统的制度。这一点，只要考察一下美国、印度等国环境公益诉讼制度建立、发展的艰难历程就可以得到证实。
二、理论方面的因素：相关论证尚未给环境公益诉讼制度提供充足的理论支持
美国建立了环境公民诉讼制度，美国学者、法官为这种制度提供了理论上的论证，其他国家和我国的一些学者也都做过类似的工作[3]，但相关论证还没有给环境公益诉讼制度提供充足的、不容怀疑的理论支持。公共信托理论纯属假说，其与现实的人与自然关系相去甚远。[4]人民主权理论不必然导致公益诉讼制度的建构。私人实施法律理论、私人检察总长理论对支持环境公益诉讼虽可自圆其说，但与宪政制度相冲突，不符合宪政和法治的一般原理。
有学者提出，按照我国《宪法》的安排，公民享有对国家机关及其工作人员的违法失职等行为的检举、揭发、控告等权利，现行《宪法》的这一规定和其他法律对该规定的复述为在我国建立环境公益诉讼制度提供了远比美国《宪法》第三条更加充分的法律依据，依此可以合理推演出环境公益诉讼制度。然而，法律规定的检举权、控告权等是否可以支持公民的诉讼权，对此既没有宪法依据，也没有法律认可。[5]几十年来，这种法律根据从没有被用来支持环境公益诉讼制度。
我们认为环境责任理论可以为推行环境公益诉讼提供更为合理的说明[6]，能给建立环境公益诉讼制度提供理论支持，但它对目前流行的政治理论并不具有绝对说服力。也就是说，人们仍然可以为固守传统的政治理论和法治理论而拒绝接受环境责任理论，继续坚持从几百年来行之有效的政府与公民“各司其职”的结构中寻找解决环境问题的办法。
三、域外借鉴因素：各国纷纷尝试，难以择定效法对象
学界有人提出制定《环境诉讼法》的方案，意在谋求从诉讼制度上彻底解决环境问题及相关利益保护问题。这种动议的动机无疑是良好的，但其可行性值得怀疑。在该方案所要涵盖的那些所谓的环境诉讼中，多数属于民事诉讼，它们可以自然地纳入、也应该纳入传统诉讼制度之中。我国需要建立环境公益诉讼制度，但是否需要制定专门的环境公益诉讼法或环境诉讼法尚值得讨论。[7]
美国是环境公益诉讼实践最为发达的国家之一，其环境公民诉讼制度在国际上有广泛的影响，但在这个国家要想梳理出一个完整的环境公益诉讼制度的轮廓并不是一件很容易的事。支撑美国环境公民诉讼的基本法律依据是写在其16部环境法律中的所谓公民诉讼条款，美国不仅没有专门为环境公益诉讼立法，而且实际上没有为环境公益诉讼建立哪怕是简单的程序规范，尽管从其新旧判例中可以大致勾勒出一个环境公民诉讼的制度框架，但不同法院对环境公民诉讼的不同态度，同一法院在不同时期对环境公民诉讼态度上的游移等，说明这一制度还处在变动不居的状态之下。
欧洲大陆是全球经济最发达的区域之一，也是环境保护开展得最有声有色的区域之一，但在这里找不到统一的环境公益诉讼模式。德国奉行的只有权利被侵害才可以起诉的基本原则[8]把真正意义上的环境公益诉讼排除在法院门外，即使有关法律赋予环保NGO在某些案件中担当原告的资格[9]，这与公益诉讼所要求的普遍授予起诉权也相差甚远。法国只是给环保团体提起环境公益诉讼开了一个小口，如使其通过“越权之诉”[10]表达对政府有害于环境的行为的反对意见。英国在环境公益诉讼方面的最高立法成就是其《污染控制法》关于“任何人”均可以对“公害”起诉的规定，这相当于美国的环境公民诉讼条款。在意大利，提起环境公益诉讼需要求助于宪法的原则性规定。可见，作为欧盟成员国的这几个欧洲大国实际上都没有建立起可以作为我国环境公益诉讼制度模本的环境公益诉讼制度。[11]印度学界、司法界为环境公益诉讼的展开及其制度化作了艰苦的努力，也取得了可喜的成绩。然而，印度环境公益诉讼制度的不完善是显而易见的。印度环境法虽然对提起诉讼有广泛的授权，但没有为行使诉权建立相应的诉讼程序。其书信管辖权制度可谓有效，但该制度主要由最高法院实施，这就使环境公益诉讼实际发生的可能性大大降低。
发生在美国、欧洲国家、印度等国的环境公益诉讼实践在保护环境、维护环境利益尤其是生态性的环境利益等方面发挥了巨大的作用，但是，各国环境公益诉讼实践中出现的诉讼依据多样、原告成分参差不齐、法院受理政策时紧时松、法官判决意见分歧异常等现象，说明环境公益诉讼制度还是一种不定型、不完整的制度。[12]如果说在环境公益诉讼制度建设上西方发达国家是先行者，我们应该向西方国家学习，那么，我们需要先回答：学习哪个国家、哪种模式？是像美国那样以公民诉讼条款为“抓手”，还是像德国那样对起诉资格作严格的限制；是学习葡萄牙在《环境团体法》、《环境框架法》、《公众诉讼法》、《民事诉讼法》等立法上全面开花，还是学习瑞典等国在一部环境法典中解决问题；是像英美法系国家那样把制度建设的进程交给法官去掌握，还是学习葡萄牙的经验建立相对完整的程序法。面对国外种种不同的模式，我们面临选择上的困难。
内容提要: 环境公益诉讼与传统诉讼之间的巨大差异使其在传统诉讼制度主宰的诉讼体系和诉讼文化中很难确立稳定的地位；各国已经形成的环境公益诉讼制度形态各异，我国很难择定效法对象；一些学者提出的对传统诉讼制度进行修修补补的构想正在缩小建立环境公益诉讼制度的理论空间；在我国，推动环境公益诉讼制度建设的力量还不够强大。这些因素决定了我国建立环境公益诉讼制度需要经历一个漫长的过程，当前应取的态度是尝试。
我们是环境公益诉讼制度的拥护者和积极倡导者，也希望在我国能早日建成环境公益诉讼制度。[1]但是，我们认为这一制度的建设过程或者说是完善过程将是漫长的。虽然绝大多数学者都认为我国需要建立环境公益诉讼制度，然而人们却没有对建立这一制度的困难进行像对呼吁建立这样的制度一样的富有热情的思考。学者们所阐述的那些合理性，一些司法机关为建立环境公益诉讼制度所作的努力以及这些努力所展示的合理性，都不是能说明我国可以迅速建立起完善的环境公益诉讼制度的充分理由。环境公益诉讼制度是一个正处在成长过程中的制度，我们必须经历耐心等待、积极参与的尝试过程。我们作此判断的主要理由是当前我国建立环境公益诉讼制度面临诸多制约因素。
一、制度和文化因素：环境公益诉讼难以被当今的制度和文化全盘接受
环境公益诉讼是一种新型的、具有“异端”品质的诉讼，其很难被当今的诉讼制度和文化全盘接受。环境公益诉讼是已经存在的制度，美国的环境公民诉讼是其典型代表。同时，环境公益诉讼又是一种崭新的制度[2]。如果把人类诉讼历史的开端界定在古希腊时期和中国的春秋时期，那么人类的诉讼历史，从而也就是诉讼制度建设的历史已经走过了约2500年。环境公益诉讼的历史，如果以美国环境法律规定公民诉讼条款作为开端，至今不到40年。
环境公益诉讼制度与传统诉讼制度包括相对年轻一些的行政诉讼制度存在明显的差异。譬如，以往的各种诉讼制度，其原告或与原告诉讼地位相同的主体都是为自己的利益或自己所代表的机关、机构的利益而诉，国家行政机关、国家公诉机关所诉具有维护国家利益的本质属性，但其参与诉讼的动力往往来自本机关的职责要求，而环境公益诉讼的原告并不以实现个人的利益为追求，其所代表的利益在本质上是属于全人类的，或者是与一定生态系统或环境单位相联系的共同体所享有的。再如，以往诉讼制度的基本结构是“三足鼎立”，即诉讼两造加裁判者，而环境公益诉讼却是“驷马一驾”。所谓“驷马一驾”是指：在环境公益诉讼案件中，实际上都存在四个相关方，即审判机关、环境危害行为的直接实施主体、对环境负有管理职责的国家机关、原告。不管实际发生的环境公益诉讼中的被告是负有管理职责的国家机关还是实施环境危害行为的主体，这类诉讼中都客观地存在着这样四类主体，这四类主体的组合推动环境公益诉讼的开展。环境公益诉讼中的第三类主体和第四类主体具有同位性，即在理论上它们都是环境利益的维护者，都应与第二方即实施环境危害行为的主体相对抗。但实际上，这“同位”的两方常常是敌对的双方。在原告以第三方怠于履行保护环境的职责为诉讼理由提起诉讼的案件中，原告和负有环境保护职责的国家机关是对立的诉讼双方。
上述差异足以把环境公益诉讼与传统诉讼判为两类，或者说把环境公益诉讼判为传统诉讼制度的异类。环境公益诉讼制度与传统诉讼制度的差异不是细微区别，而是本质意义上的不同。正是因为存在这种本质性差异，环境公益诉讼制度才无法顺利地被现有的诉讼制度接纳，无法顺畅地在民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼的序列中取得“第四”的位置。如果说民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼是同一诉讼制度序列中的兄弟，那么，环境公益诉讼是与这个兄弟家族不同的“另类”制度。从而，环境公益诉讼很难在传统诉讼制度主宰的诉讼体系和诉讼文化中确立稳定的地位，形成稳定的、系统的制度。这一点，只要考察一下美国、印度等国环境公益诉讼制度建立、发展的艰难历程就可以得到证实。
二、理论方面的因素：相关论证尚未给环境公益诉讼制度提供充足的理论支持
美国建立了环境公民诉讼制度，美国学者、法官为这种制度提供了理论上的论证，其他国家和我国的一些学者也都做过类似的工作[3]，但相关论证还没有给环境公益诉讼制度提供充足的、不容怀疑的理论支持。公共信托理论纯属假说，其与现实的人与自然关系相去甚远。[4]人民主权理论不必然导致公益诉讼制度的建构。私人实施法律理论、私人检察总长理论对支持环境公益诉讼虽可自圆其说，但与宪政制度相冲突，不符合宪政和法治的一般原理。
有学者提出，按照我国《宪法》的安排，公民享有对国家机关及其工作人员的违法失职等行为的检举、揭发、控告等权利，现行《宪法》的这一规定和其他法律对该规定的复述为在我国建立环境公益诉讼制度提供了远比美国《宪法》第三条更加充分的法律依据，依此可以合理推演出环境公益诉讼制度。然而，法律规定的检举权、控告权等是否可以支持公民的诉讼权，对此既没有宪法依据，也没有法律认可。[5]几十年来，这种法律根据从没有被用来支持环境公益诉讼制度。
我们认为环境责任理论可以为推行环境公益诉讼提供更为合理的说明[6]，能给建立环境公益诉讼制度提供理论支持，但它对目前流行的政治理论并不具有绝对说服力。也就是说，人们仍然可以为固守传统的政治理论和法治理论而拒绝接受环境责任理论，继续坚持从几百年来行之有效的政府与公民“各司其职”的结构中寻找解决环境问题的办法。
三、域外借鉴因素：各国纷纷尝试，难以择定效法对象
学界有人提出制定《环境诉讼法》的方案，意在谋求从诉讼制度上彻底解决环境问题及相关利益保护问题。这种动议的动机无疑是良好的，但其可行性值得怀疑。在该方案所要涵盖的那些所谓的环境诉讼中，多数属于民事诉讼，它们可以自然地纳入、也应该纳入传统诉讼制度之中。我国需要建立环境公益诉讼制度，但是否需要制定专门的环境公益诉讼法或环境诉讼法尚值得讨论。[7]
美国是环境公益诉讼实践最为发达的国家之一，其环境公民诉讼制度在国际上有广泛的影响，但在这个国家要想梳理出一个完整的环境公益诉讼制度的轮廓并不是一件很容易的事。支撑美国环境公民诉讼的基本法律依据是写在其16部环境法律中的所谓公民诉讼条款，美国不仅没有专门为环境公益诉讼立法，而且实际上没有为环境公益诉讼建立哪怕是简单的程序规范，尽管从其新旧判例中可以大致勾勒出一个环境公民诉讼的制度框架，但不同法院对环境公民诉讼的不同态度，同一法院在不同时期对环境公民诉讼态度上的游移等，说明这一制度还处在变动不居的状态之下。
欧洲大陆是全球经济最发达的区域之一，也是环境保护开展得最有声有色的区域之一，但在这里找不到统一的环境公益诉讼模式。德国奉行的只有权利被侵害才可以起诉的基本原则[8]把真正意义上的环境公益诉讼排除在法院门外，即使有关法律赋予环保NGO在某些案件中担当原告的资格[9]，这与公益诉讼所要求的普遍授予起诉权也相差甚远。法国只是给环保团体提起环境公益诉讼开了一个小口，如使其通过“越权之诉”[10]表达对政府有害于环境的行为的反对意见。英国在环境公益诉讼方面的最高立法成就是其《污染控制法》关于“任何人”均可以对“公害”起诉的规定，这相当于美国的环境公民诉讼条款。在意大利，提起环境公益诉讼需要求助于宪法的原则性规定。可见，作为欧盟成员国的这几个欧洲大国实际上都没有建立起可以作为我国环境公益诉讼制度模本的环境公益诉讼制度。[11]印度学界、司法界为环境公益诉讼的展开及其制度化作了艰苦的努力，也取得了可喜的成绩。然而，印度环境公益诉讼制度的不完善是显而易见的。印度环境法虽然对提起诉讼有广泛的授权，但没有为行使诉权建立相应的诉讼程序。其书信管辖权制度可谓有效，但该制度主要由最高法院实施，这就使环境公益诉讼实际发生的可能性大大降低。
发生在美国、欧洲国家、印度等国的环境公益诉讼实践在保护环境、维护环境利益尤其是生态性的环境利益等方面发挥了巨大的作用，但是，各国环境公益诉讼实践中出现的诉讼依据多样、原告成分参差不齐、法院受理政策时紧时松、法官判决意见分歧异常等现象，说明环境公益诉讼制度还是一种不定型、不完整的制度。[12]如果说在环境公益诉讼制度建设上西方发达国家是先行者，我们应该向西方国家学习，那么，我们需要先回答：学习哪个国家、哪种模式？是像美国那样以公民诉讼条款为“抓手”，还是像德国那样对起诉资格作严格的限制；是学习葡萄牙在《环境团体法》、《环境框架法》、《公众诉讼法》、《民事诉讼法》等立法上全面开花，还是学习瑞典等国在一部环境法典中解决问题；是像英美法系国家那样把制度建设的进程交给法官去掌握，还是学习葡萄牙的经验建立相对完整的程序法。面对国外种种不同的模式，我们面临选择上的困难。