银行代理保险业务的法律规范体系研析
时间：
杨松 闫海1由 分享
【摘要】银行代理保险业务是银行与保险在销售环节的合作，是银行保险的最基础形态。银行作为保险产品的销售渠道，相较传统的保险代理机构，具有明显的品牌优势、客户优势及地缘优势。但是，我国银行代理保险业务也存在若干法律问题，其关键在于没有体现银保合作特质的混业监管法律规范体系，该体系的逻辑建构是奠定银保合作良性运作的基础，所以，把握银保合作规范体系的逻辑支点，即明确银行兼业保险的法律主体资格、合理确定银保代理的数量模式、建立健全银行代理保险业务的行为规则、构建银行代理保险业务的治理结构框架，应该是当务之急。
【关键词】银行保险；银行代理保险；保险兼业代理
【正文】
银行与保险合作是现代金融混业发展的主要领域之一，专有名词“Bancassurance”的生成就是典型体现，[1]“Bancassurance”是法语Banque（银行）和Assurance（保险）的合成词，中文一般翻译为“银行保险”。作为一种金融创新，银行保险的内涵随着创新的不断深化和扩展而日趋丰富，并形成从销售、到组织、再到产品等多方位、多层次的形态。银行代理保险业务是银行与保险在销售环节的合作，属于银行保险的最基础形态，故称之为狭义上的银行保险，例如2000年经合组织（OECD）在研究报告《世界金融服务的一体化：前途与问题》中对银行保险的定义：“通常指银行销售保险产品或保险公司销售银行产品（most commonly refers to banks selling insurance products and usually vice versa）”。[2]与传统的保险代理机构相较，银行成为保险产品的销售渠道，具有以下无可比拟的优势：（1）银行的优质客户资源和良好公众形象有利于消除客户对保险产品的距离感，提升客户的信任度，从而为丰富多样的保险产品及其推陈出新，提供巨大的潜在市场。（2）银行处于客户需求的源发点，[3]通过对客户基本账户信息收集和处理，能够掌握客户购买习惯、经济状况和财务手段等资讯，如果对庞大的客户数据库进一步运用现代电子技术予以信息挖掘，精准地细分客户群和目标市场，则能够为客户提供量身定做的保险产品。（3）银行密集而庞大的物理网点和虚拟网点构成保险产品销售和服务的网络资源，借助银行网络销售保险产品，是银行自身的硬件资源和人力资源的深度开发利用，有助于充分实现规模经济和范围经济。在我国，银行业相对其他金融各业，发展得最早、最成熟，在金融体系中占据举足轻重的地位，银行的品牌优势、客户优势及地缘优势凸显，因此银行在保险产品的销售上所具有的上述天然竞争优势尤其突出。
一、我国银行代理保险业务的立法问题及成因
银行代理保险业务衍生了新的金融风险及金融消费者权益保护的问题，法律规范体系建设是银行代理保险业务发展的重要保障，诸如《商业银行法》、《保险法》等法律影影倬倬地也授权监管部门通过制定行政规章等方式对其予以规制。2000年保监会颁布的《保险兼业代理管理暂行办法》是目前规范银行代理保险业务最直接且最具效力的行政规章，但其内容远远滞后于银行代理保险业务发展的客观现实，2006年保监会为进一步规范保险兼业代理市场，促进保险兼业代理机构依法合规经营，制定《保险兼业代理机构管理试点办法》，对保险兼业代理监管制度进行重大改革，并决定在北京和辽宁两地先行试点，2008年保监会下发《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》，但是至今未正式成文。旧规则落后、新规则难产，监管部门只得一再出台相关规范性文件，例如2003年《关于加强银行代理人身保险业务管理的通知》（保监发［2003］25号）、2006年《关于规范银行代理保险业务的通知》（保监发［2006］70号）、2009年《关于进一步规范银行代理保险业务管理的通知》（银监办发［2009］47号）、2010年《关于加强银行代理寿险业务结构调整促进银行代理寿险业务健康发展的通知》（保监发［2010］4号）等。
政策主治下的我国银行代理保险业务处于风雨飘摇的状态，一些基本规则模糊易变，以致在不断调整中银行保险错失发展良机。银行代理保险业务的法律规范建设受窘于我国分业经营、分业监管的金融体制与失衡的金融产业结构。金融分业体制对于解决我国20世纪90年代初金融秩序混乱的局面、治理通货膨胀、防范金融风险发挥极其重要的作用。[4]虽然金融混业已蔚为全球潮流趋势，但是受限于我国当前金融发展水平及相对薄弱的金融监管能力，不可能采取“大爆炸”的改革模式，一蹴而就完成金融一体化转型，金融分业体制在我国仍将存续一段期限。那么，在既存金融分业体制下，法律规范的构建应为以银保合作为代表的金融混业创新预留发展空间。同时，我国目前金融产业结构也是法律规范建设不容忽视的客观背景。我国金融诸业发展极不均衡，尽管银行业市场份额逐步降低，但是仍然占据金融的核心地位，而且与保险业低集中度、高竞争的状态相比，我国银行业内垄断格局未彻底地改变。这就造成银行代理保险中双方不对等的博弈困局。为此，银行代理保险业务的法律规范建设应以加强银行竞争、促进银保合作为取向，采取不对称的规制手段，建立银行、保险之间利益平衡机制。因此，我国银行代理保险业务的法律规范体系构建应遵循主体、关系、客体、结构的逻辑脉络，首先找到其逻辑支点，即主体、数量因素、行为矫正、治理结构模式，然后以下列内容为重点：（1）考虑银行代理保险业务的经营定位，以确定经营模式的法律形态；（2）明确银行保险业务的法律主体资格；（3）处理银行代理保险业务的经营权限及其与传统金融产品的关系，以规范银行代理保险业务的法律关系内容；（4）进一步明确银行代理保险业务的责任分工，强化信息交流；（5）完善银行代理保险业务监管漏洞的救济措施，等等，以完成对银行保险法律规范体系核心内容和有机结构的构建。
二、银行代理保险主体资格的法律定位
银行受保险人委托，在从事自身银行业务的同时，为保险人代办保险业务，属于保险兼业代理人。1992年中国人民银行颁布《保险代理机构管理暂行办法》，其第4条明确规定，“保险企业不得直接委托个人办理保险业务”，第7条第1款将保险代理机构分为专职保险代理机构和兼职保险代理机构两种类型，并将兼职保险代理机构名称统一定为“保险代办站”，但是没有加以特殊规定。1995年《保险法》出台，允许个人担任保险代理人，但是受当时银行保险发展水平的局限，法律未明确保险兼业代理人。1996年人民银行根据《保险法》规定制定、颁布《保险代理人管理暂行规定》，规定保险代理人包括专业代理人、兼业代理人和个人代理人，同时设专章规定兼业保险代理人。1997年人民银行废止《保险代理人管理暂行规定》，颁布《保险代理人管理规定（试行）》，该规定基本沿袭《保险代理人管理暂行规定》关于兼业代理人的规范。1999年保监会为进一步贯彻落实《保险中介市场清理整顿方案》（保监发［1999］31号），规范保险兼业代理行为，根据《保险代理人管理规定（试行）》有关规定，下发《关于加强保险兼业代理人管理有关问题的通知》。2000年《保险兼业代理管理暂行办法》对保险兼业代理资格条件及取得《保险兼业代理许可证》程序予以规范。2006年7月，《关于规范银行代理保险业务的通知》首次明确提出，商业银行代理保险业务，其一级分行应当取得保险兼业代理资格，随即保监会又发布《关于商业银行申请保险兼业代理资格有关问题的解释》再次明确一级分行应当取得保险兼业代理资格，但是对业已存在的各地保险兼业代理监管政策不规范做法予以承认，直至《保险兼业代理机构管理规定》出台。2006年10月，《保险兼业代理机构管理试点办法》采取分类监管，对保险兼业代理市场准入分成A、B、C三类，由高至低设置。相关机构经保监会批准并取得许可证后，方可从事保险兼业代理活动。2008年保监会颁布《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》，该文件与试点办法基本一致，只是增设第12条：“分支机构申请保险兼业代理资格，其法人机构必须具有保险兼业代理资格。经营范围为全国的法人机构申请保险兼业代理资格，应当向中国保监会总部提出申请，经批准后由该法人机构所在地的中国保监会派出机构办理具体手续”。总之，立法上对银行代理保险业务的资格条件日趋严格，并将准入条件与监管政策相衔接，实施分类设置，同时规定相应的资金、人员、制度及设施等要求。由于我国商业银行组织为一级法人，因此银行代理保险业务，总行应当取得保险兼业代理资格，然后拟办理保险兼业代理业务的分支机构或营业网点应由各省级分支机构统一组织申报。
银行销售保险活动存在多种法律关系，明确法律性质能够更加准确地界定银行的法律义务与责任，有利于增进银保合作的外部竞争氛围。例如理论与实践上认为银行收取保险费与支付保险金应当具备保险兼业代理资格，但是我们认为，这是对法条的误读，也缺乏法理支持。在法律规范中，1995年《保险法》第120条及2002年修正《保险法》第125条、2009年修正《保险法》第117条第1款对于保险代理人的定义基本相同，即保险代理人是指，根据保险人的委托，向保险人收取手续费或佣金，并在保险人授权的范围内代为办理保险业务，而所谓“代为办理保险业务”涵义不够清楚，一般认为限于参与承保，不应包括资金的收付。另外，2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》第56条虽然规定保险兼业代理机构经批准后，可以经营代理收取保险费，但是这仅说明收取保险费可纳入保险兼业代理人的业务范围，不应反向解释为收取保险费必须具备保险兼业代理人资格。从法理上分析，代理与委托存在区别，代理的本质体现为代理人在代理权限内必须为民事法律行为，民事法律行为构成之核心在于行为人的意思表示，[5]而委托虽然是意定代理中代理权授予的原因，但是委托中受托人代为实施的行为可以是法律行为，也可以是事实行为。银行收取保险费是保险合同履行中银行作为第三人对投保人履行缴纳保险费义务的代为受领，银行支付保险金是保险合同履行中银行作为第三人为保险人向被保险人或保险受益人保险金给付义务的代为履行。受领、履行都属于债的清偿，债的清偿有法律行为、事实行为及准法律行为等多种性质。[6]单纯的资金收付应为事实行为，因此银行代为受领保险费和代为支付保险金是委托，而不是代理。这些行为可以依附具有表意行为之代理而存在，具有代理行为的辅助性质，也可以单独作为委托的内容，受托银行不一定必须具备保险兼业代理人资格。
综上所述，银行代理保险的法律性质是兼职保险中的机构代理，机构内部相关人员应具备银行、保险双重从业资格与业务技能，因此人员从业资格是银行代理保险业务法律主体资格的核心要件。1996年《保险代理人管理暂行规定》第6条规定，兼业代理中的相关人员不需要参加保险代理人资格考试取得《保险代理人资格证书》。1997年《保险代理人管理规定（试行）》则立即加以修订，即明确要求“具有持有《资格证书》的专人从事保险代理业务”是主体资格要件之一，并在之后相关立法中予以延续。值得注意的是，相关规定仅将具有从业资格人员及数量的要求作为主体资格取得的要件，而不是银行代理保险的行为要件，即具体从事保险代理业务的银行人员并不一定需要取得从业资格。但是2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》不仅规定“从事保险代理业务的人员均应当持有《保险代理从业人员资格证书》，且每一网点最低不少于1人”为保险兼业代理资格条件之一，还规定“保险代理业务人员应当通过中国保监会组织的保险代理从业人员资格考试，取得资格证书”。我们认为，该规定过于严苛，对于银行从事保险兼业代理构成不合理的限制，建议予以差别性对待，即在主体资格的规定之外，借鉴2006年《关于规范银行代理保险业务的通知》，仅对银行代理销售投资连结类产品、万能产品及监管机构指定的其他类产品的人员，要求应取得《保险代理从业人员资格证书》，银行代理其他保险产品的则不作限制。
三、基于数量模式的银行兼业保险法律关系
银行作为保险兼业代理人，与保险公司建立代理关系的数量关乎银行保险的竞争与发展，是银行保险立法的重要议题。1992年《保险代理机构管理暂行办法》对于银行与保险公司建立代理关系的数量没有规定。1995年《保险法》第124条第2款规定，“经营人寿保险代理业务的保险代理人，不得同时接受两个以上保险人的委托”，1997年《保险代理人管理规定（试行）》第57条也规定，“代理人寿保险业务的保险代理人只能为一家人寿保险公司代理业务”。1999年《关于加强保险兼业代理人管理有关问题的通知》首次提出，“保险兼业代理人最多只能同时为四家保险公司代理保险业务，其中只能为一家人寿保险公司代理”，同年保监会针对华泰财产保险股份有限公司《关于放宽保险兼业代理人审批条件的请示》（华保字［1999］114号）批复指出，加强保险兼业代理人的管理是保险中介市场清理整顿工作的一项重要内容，由于兼业代理人代理保险业务的特殊性，在尚不成熟的条件下，将对被代理保险公司家数的限制完全放开，极容易导致管理失控，增加经营风险。2000年《保险兼业代理管理暂行办法》对保险兼业代理人与保险公司建立代理关系的数量予以限缩，第17条规定保险兼业代理人只能为一家保险公司代理保险业务，同年保监会下达《关于执行〈保险兼业代理管理暂行办法〉有关问题的通知》（保监发［2000］189号）指出，第17条按以下口径掌握：保险兼业代理人只能分别为一家财险公司和一家寿险公司代理保险业务，但不得同时代理两家财险公司或两家寿险公司的业务，这种数量规定被称为“1＋1”模式。2002年修正《保险法》第129条规定，“个人保险代理人在代为办理人寿保险业务时，不得同时接受两个以上保险人的委托”，即将针对包括兼业代理人在内所有保险代理人的人寿保险独家代理的规范，只适用于个人保险代理人，2009年修正《保险法》第125条完全沿袭这一规范。由于2002年《保险法》的修改，《保险兼业代理管理暂行办法》失去上位法的支持，“1＋1”的禁令难以维持，由多家银行代理保险及银行代理多家保险公司成为常态，一般称为“多＋多”模式。2006年《保险兼业代理机构管理试点办法》第39条和2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》第43条在分类监管的框架下规定：“中国保监会对保险兼业代理机构与保险公司建立代理关系的数量实行分类管理：（一）与同一家A类保险兼业代理机构建立代理关系的保险公司数量不限；（二）与同一家B类保险兼业代理机构建立代理关系的保险公司数量不得超过5家；（三）与同一家C类保险兼业代理机构建立代理关系的保险公司数量不得超过1家”。2009年《关于加强银行代理寿险业务结构调整促进银行代理寿险业务健康发展的通知》指出，“取得保险兼业代理资格的代理银行可以与多家保险公司建立代理关系，代理银行应当根据自身业务发展情况和风险管控能力确定合作的保险公司数量”。我们认为，对保险兼业代理人主要按资质条件和管控能力等标准进行分类，没有反映银行保险的发展需求，僵硬的量化指标不能适用我国发展极不均衡的银行保险市场。审批银行与保险公司建立代理关系的数量时，除依据保险兼业代理人A、B、C的三级分类外，建议在立法上授予保监会及其派出机构以更大的职权，斟酌银行保险市场的竞争与合作状态等因素予以裁量：
第一，银行市场结构与竞争。分享银行的网络和客户资源是保险公司寻求银行代理保险产品销售的主要动机。我国银行市场结构随着我国经济体制从计划经济向市场经济转轨而不断变化，经历计划经济时期的垄断，以及后来打破垄断、寡头垄断到寡占程度不断降低的发展过程。但是由于我国银行产业组织的深刻历史渊源，目前银行市场集中度仍处于较高的水平，四大银行在存贷款及主要业务上仍占据较高的市场份额。[7]一方面具有市场支配地位的银行在与保险公司的谈判中占据绝对优势，保险公司在代理手续费和公关费用等方面恶性竞争，银行对银行保险利润予取予夺，另一方面较早成立的保险公司占据先发优势，与主要银行形成独家合作协议，严重限制新兴和中小保险公司的业务推广，这些都是阻碍我国银行保险发展的重要因素。因此，银行向更多的保险公司开放通向客户的“关键设施（Essential facilities）”，[8]是银行与保险公司建立代理关系的数量管制从“1＋1”转向“多＋多”模式的基本理由。
第二，银行与保险的合作程度。银行和保险之间低层次、松散化的耦合关系导致合作随意性大、约束力小、短期化行为严重等问题。上述问题产生的根源有多种，但是“多＋多”模式的滥用是最主要的方面。一方面，银行代理保险业务过多，保险公司缺乏进行柜台人力资源培养、新银行保险产品开发等长远意义投资的动力，因为这些投资的资产专有性不强，无疑给其他竞争对手做嫁衣；另一方面，银行从银行保险中的获利来源主要是手续费的收取，增加合作伙伴数量而不是提升合作质量，必然成为银行的现实选择。我们认为，保监会及派出机构在审批银行新增保险代理业务的时，应考察已有合作情况，对于合作层次较高、履约情况良好的，应放宽审批数量。
四、银行代理保险行为的法律矫正
目前我国银行代理保险的粗放式经营管理导致银行保险营销的混乱无序，银行代理保险行为屡屡失范、脱位，客户权益被忽视甚至践踏，引发对银行和保险公司的信任危机。我们认为，以法律手段矫正银行代理保险行为是确保方兴未艾的银行代理保险业务得以持续、稳定发展的关键，结合2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》，应建立健全规范银行代理保险的下列行为规则：
第一，保险费与手续费的管理。保险公司追求保险费的最大化，银行追求手续费的最大化，保险费的安全与手续费的公平是银行代理保险行为规制的重要内容。银行应当为代收的保险费设立专门银行账户，向被代理的保险公司告知户名和账号，并依据委托代理合同约定的期限向保险公司移交。银行及其保险代理人员对代收保险费账户内的资金不得截留、挪用，也不能用于对手续费的抵减，不得以虚构业务的方式套取手续费，不得向保险公司及其工作人员索取或接受合作协议规定的手续费之外的其他利益。保险公司应当按照有关规定及约定向银行支付手续费，并要求银行如实开具《保险中介服务统一发票》。保险公司以诸如业务推动费、业务竞赛或激励名义给予的向银行及其工作人员支付手续费之外的任何费用，都属于违规行为。对于手续费标准的厘定，2006年《银行、邮政代理保险业务自律公约》以所谓保险公司自律的方式设定各险种手续费率的上限额度，但这种行为不仅缺乏约束力，而且涉嫌构成《反垄断法》上的固定价格卡特尔。我们认为，可以依据2001年人民银行《商业银行中间业务暂行规定》第19条，由银监会或通过银监会授权中国银行业协会按商业与公平原则确定手续费标准，以遏制银行保险中针对手续费的恶性竞争。
第二，不正当竞争行为的禁止。竞争是市场主体从自利角度出发，追求利益最大化的行为，如果缺乏法律、道德的约束，市场主体会诉诸不正当的手段谋求竞争优势。各种不正当竞争行为在银行代理保险业务中会以其特有的方式呈现，法律应当予以识别及纠正。结合1993年《反不正当竞争法》规定，银行及其工作人员在办理业务的过程中不得从事以下不正当竞争行为：（1）对外进行虚假广告的发布，从事引人误解的宣传；（2）捏造、散布虚假事实，利用行政处罚结果诋毁、损害保险公司或其他保险中介机构的商业信誉；（3）利用行政权力、行业优势地位或职业便利等不正当手段，强迫或者变相强迫投保人签订保险合同或者限制其他保险中介机构正当的经营活动；（4）向投保人、被保险人或者受益人，给予或者承诺给予在保险合同规定以外的其他利益；（5）向保险公司及其工作人员返还或者变相返还手续费；（6）收受、索取保险公司及其工作人员给予的合同约定报酬之外的酬金或者其他财物，或者利用开展保险兼业代理业务之便牟取其他非法利益。
第三，保险产品宣传的规范。保险是无形商品，是对未来支付的承诺，实力形象和商业信誉十分重要，银行对保险产品的宣传是以自己的品牌为保证的，应当真实、全面。[9]规范保险产品宣传不仅有利于防止以不正当竞争方式侵害竞争者的利益，也是确保客户利益实现的关键。银行及其工作人员开展保险代理业务时，应当出示客户告知书，客户告知书应载明银行的名称、住所、营业场所、业务范围、代理权限、法律责任、联系方式，以及被代理保险公司的名称、住所、联系方式等事项，并按客户要求说明代理手续费的收取方式和比例。当向客户所建议的是多家保险公司的保险产品时，银行及其保险代理业务人员应当给予公平的比较。原则上由保险公司提供银行代理的保险产品宣传资料，宣传材料应当按照保险条款对保险产品予以全面、准确描述，采取醒目的方式提示客户注意经营主体、保险责任、费用扣除、现金价值和退保费用等情况，不得夸大或变相夸大保险合同收益，不得对不确定收益给予承诺或作出引人误解的演示，不得有虚假、欺瞒或不正当竞争的表述。[10]保险公司可以采取《保险合同重要事项提示书》等方式，督促银行及其保险代理人员向投保人如实告知保险合同的重要内容，不得唆使、诱导银行从事保险违法行为，并对银行代理保险业务过程中的误导等损害被保险人利益的行为，依法承担责任。
第四，客户信息资料的利用与保护。丰富的客户信息资料是银行代理成为保险销售主渠道的优势之一，但是这不意味可以向保险公司无限制地开放相关资料。信息社会的发展凸显信息治理的重要性，个人信息资料保护立法迅速成为各国立法的趋势与重点。个人信息资料的保护已经超越传统的国家对隐私权的消极保障，衍生出“资讯自决权”这一新范畴。[11]我国个人信息的专门立法进展缓慢，2003年修正《商业银行法》第29条首次规定为存款人保密的原则，2009年《刑法修正案（七）》将个人信息纳入刑法保护对象，规定国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，应追究刑事责任。2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》规定，“泄露在经营过程中知悉的被代理保险公司、投保人、被保险人或者受益人的商业秘密及个人隐私”，构成不正当竞争行为，但是相关规定着重限制而欠缺合理利用，且限制范围不够明确。我们认为，立法针对客户信息资料的不同类别，设计不同机制予以规范，以有效地平衡对保护与利用的双重要求：（1）对于个人公共信息资料，银行依据征信法律法规的条件及程序，对保险公司等第三人予以公开；（2）对私人基本信息资料，则采取Opt Out机制，银行事先告知客户将向保险公司等第三人提供信息资料的范围、内容及方式，除非客户立即予以书面拒绝，共享立即启动；[12]（3）对于私人交易信息资料，则采取Opt In机制，即银行事先取得客户的书面同意，再向保险公司等第三人提供，客户的同意不得撤回。此外，基于鼓励金融混业的考虑，立法可以放宽对金融控股公司框架下银行与保险子公司相互之间信息共享的限制。
【关键词】银行保险；银行代理保险；保险兼业代理
【正文】
银行与保险合作是现代金融混业发展的主要领域之一，专有名词“Bancassurance”的生成就是典型体现，[1]“Bancassurance”是法语Banque（银行）和Assurance（保险）的合成词，中文一般翻译为“银行保险”。作为一种金融创新，银行保险的内涵随着创新的不断深化和扩展而日趋丰富，并形成从销售、到组织、再到产品等多方位、多层次的形态。银行代理保险业务是银行与保险在销售环节的合作，属于银行保险的最基础形态，故称之为狭义上的银行保险，例如2000年经合组织（OECD）在研究报告《世界金融服务的一体化：前途与问题》中对银行保险的定义：“通常指银行销售保险产品或保险公司销售银行产品（most commonly refers to banks selling insurance products and usually vice versa）”。[2]与传统的保险代理机构相较，银行成为保险产品的销售渠道，具有以下无可比拟的优势：（1）银行的优质客户资源和良好公众形象有利于消除客户对保险产品的距离感，提升客户的信任度，从而为丰富多样的保险产品及其推陈出新，提供巨大的潜在市场。（2）银行处于客户需求的源发点，[3]通过对客户基本账户信息收集和处理，能够掌握客户购买习惯、经济状况和财务手段等资讯，如果对庞大的客户数据库进一步运用现代电子技术予以信息挖掘，精准地细分客户群和目标市场，则能够为客户提供量身定做的保险产品。（3）银行密集而庞大的物理网点和虚拟网点构成保险产品销售和服务的网络资源，借助银行网络销售保险产品，是银行自身的硬件资源和人力资源的深度开发利用，有助于充分实现规模经济和范围经济。在我国，银行业相对其他金融各业，发展得最早、最成熟，在金融体系中占据举足轻重的地位，银行的品牌优势、客户优势及地缘优势凸显，因此银行在保险产品的销售上所具有的上述天然竞争优势尤其突出。
一、我国银行代理保险业务的立法问题及成因
银行代理保险业务衍生了新的金融风险及金融消费者权益保护的问题，法律规范体系建设是银行代理保险业务发展的重要保障，诸如《商业银行法》、《保险法》等法律影影倬倬地也授权监管部门通过制定行政规章等方式对其予以规制。2000年保监会颁布的《保险兼业代理管理暂行办法》是目前规范银行代理保险业务最直接且最具效力的行政规章，但其内容远远滞后于银行代理保险业务发展的客观现实，2006年保监会为进一步规范保险兼业代理市场，促进保险兼业代理机构依法合规经营，制定《保险兼业代理机构管理试点办法》，对保险兼业代理监管制度进行重大改革，并决定在北京和辽宁两地先行试点，2008年保监会下发《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》，但是至今未正式成文。旧规则落后、新规则难产，监管部门只得一再出台相关规范性文件，例如2003年《关于加强银行代理人身保险业务管理的通知》（保监发［2003］25号）、2006年《关于规范银行代理保险业务的通知》（保监发［2006］70号）、2009年《关于进一步规范银行代理保险业务管理的通知》（银监办发［2009］47号）、2010年《关于加强银行代理寿险业务结构调整促进银行代理寿险业务健康发展的通知》（保监发［2010］4号）等。
政策主治下的我国银行代理保险业务处于风雨飘摇的状态，一些基本规则模糊易变，以致在不断调整中银行保险错失发展良机。银行代理保险业务的法律规范建设受窘于我国分业经营、分业监管的金融体制与失衡的金融产业结构。金融分业体制对于解决我国20世纪90年代初金融秩序混乱的局面、治理通货膨胀、防范金融风险发挥极其重要的作用。[4]虽然金融混业已蔚为全球潮流趋势，但是受限于我国当前金融发展水平及相对薄弱的金融监管能力，不可能采取“大爆炸”的改革模式，一蹴而就完成金融一体化转型，金融分业体制在我国仍将存续一段期限。那么，在既存金融分业体制下，法律规范的构建应为以银保合作为代表的金融混业创新预留发展空间。同时，我国目前金融产业结构也是法律规范建设不容忽视的客观背景。我国金融诸业发展极不均衡，尽管银行业市场份额逐步降低，但是仍然占据金融的核心地位，而且与保险业低集中度、高竞争的状态相比，我国银行业内垄断格局未彻底地改变。这就造成银行代理保险中双方不对等的博弈困局。为此，银行代理保险业务的法律规范建设应以加强银行竞争、促进银保合作为取向，采取不对称的规制手段，建立银行、保险之间利益平衡机制。因此，我国银行代理保险业务的法律规范体系构建应遵循主体、关系、客体、结构的逻辑脉络，首先找到其逻辑支点，即主体、数量因素、行为矫正、治理结构模式，然后以下列内容为重点：（1）考虑银行代理保险业务的经营定位，以确定经营模式的法律形态；（2）明确银行保险业务的法律主体资格；（3）处理银行代理保险业务的经营权限及其与传统金融产品的关系，以规范银行代理保险业务的法律关系内容；（4）进一步明确银行代理保险业务的责任分工，强化信息交流；（5）完善银行代理保险业务监管漏洞的救济措施，等等，以完成对银行保险法律规范体系核心内容和有机结构的构建。
二、银行代理保险主体资格的法律定位
银行受保险人委托，在从事自身银行业务的同时，为保险人代办保险业务，属于保险兼业代理人。1992年中国人民银行颁布《保险代理机构管理暂行办法》，其第4条明确规定，“保险企业不得直接委托个人办理保险业务”，第7条第1款将保险代理机构分为专职保险代理机构和兼职保险代理机构两种类型，并将兼职保险代理机构名称统一定为“保险代办站”，但是没有加以特殊规定。1995年《保险法》出台，允许个人担任保险代理人，但是受当时银行保险发展水平的局限，法律未明确保险兼业代理人。1996年人民银行根据《保险法》规定制定、颁布《保险代理人管理暂行规定》，规定保险代理人包括专业代理人、兼业代理人和个人代理人，同时设专章规定兼业保险代理人。1997年人民银行废止《保险代理人管理暂行规定》，颁布《保险代理人管理规定（试行）》，该规定基本沿袭《保险代理人管理暂行规定》关于兼业代理人的规范。1999年保监会为进一步贯彻落实《保险中介市场清理整顿方案》（保监发［1999］31号），规范保险兼业代理行为，根据《保险代理人管理规定（试行）》有关规定，下发《关于加强保险兼业代理人管理有关问题的通知》。2000年《保险兼业代理管理暂行办法》对保险兼业代理资格条件及取得《保险兼业代理许可证》程序予以规范。2006年7月，《关于规范银行代理保险业务的通知》首次明确提出，商业银行代理保险业务，其一级分行应当取得保险兼业代理资格，随即保监会又发布《关于商业银行申请保险兼业代理资格有关问题的解释》再次明确一级分行应当取得保险兼业代理资格，但是对业已存在的各地保险兼业代理监管政策不规范做法予以承认，直至《保险兼业代理机构管理规定》出台。2006年10月，《保险兼业代理机构管理试点办法》采取分类监管，对保险兼业代理市场准入分成A、B、C三类，由高至低设置。相关机构经保监会批准并取得许可证后，方可从事保险兼业代理活动。2008年保监会颁布《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》，该文件与试点办法基本一致，只是增设第12条：“分支机构申请保险兼业代理资格，其法人机构必须具有保险兼业代理资格。经营范围为全国的法人机构申请保险兼业代理资格，应当向中国保监会总部提出申请，经批准后由该法人机构所在地的中国保监会派出机构办理具体手续”。总之，立法上对银行代理保险业务的资格条件日趋严格，并将准入条件与监管政策相衔接，实施分类设置，同时规定相应的资金、人员、制度及设施等要求。由于我国商业银行组织为一级法人，因此银行代理保险业务，总行应当取得保险兼业代理资格，然后拟办理保险兼业代理业务的分支机构或营业网点应由各省级分支机构统一组织申报。
银行销售保险活动存在多种法律关系，明确法律性质能够更加准确地界定银行的法律义务与责任，有利于增进银保合作的外部竞争氛围。例如理论与实践上认为银行收取保险费与支付保险金应当具备保险兼业代理资格，但是我们认为，这是对法条的误读，也缺乏法理支持。在法律规范中，1995年《保险法》第120条及2002年修正《保险法》第125条、2009年修正《保险法》第117条第1款对于保险代理人的定义基本相同，即保险代理人是指，根据保险人的委托，向保险人收取手续费或佣金，并在保险人授权的范围内代为办理保险业务，而所谓“代为办理保险业务”涵义不够清楚，一般认为限于参与承保，不应包括资金的收付。另外，2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》第56条虽然规定保险兼业代理机构经批准后，可以经营代理收取保险费，但是这仅说明收取保险费可纳入保险兼业代理人的业务范围，不应反向解释为收取保险费必须具备保险兼业代理人资格。从法理上分析，代理与委托存在区别，代理的本质体现为代理人在代理权限内必须为民事法律行为，民事法律行为构成之核心在于行为人的意思表示，[5]而委托虽然是意定代理中代理权授予的原因，但是委托中受托人代为实施的行为可以是法律行为，也可以是事实行为。银行收取保险费是保险合同履行中银行作为第三人对投保人履行缴纳保险费义务的代为受领，银行支付保险金是保险合同履行中银行作为第三人为保险人向被保险人或保险受益人保险金给付义务的代为履行。受领、履行都属于债的清偿，债的清偿有法律行为、事实行为及准法律行为等多种性质。[6]单纯的资金收付应为事实行为，因此银行代为受领保险费和代为支付保险金是委托，而不是代理。这些行为可以依附具有表意行为之代理而存在，具有代理行为的辅助性质，也可以单独作为委托的内容，受托银行不一定必须具备保险兼业代理人资格。
综上所述，银行代理保险的法律性质是兼职保险中的机构代理，机构内部相关人员应具备银行、保险双重从业资格与业务技能，因此人员从业资格是银行代理保险业务法律主体资格的核心要件。1996年《保险代理人管理暂行规定》第6条规定，兼业代理中的相关人员不需要参加保险代理人资格考试取得《保险代理人资格证书》。1997年《保险代理人管理规定（试行）》则立即加以修订，即明确要求“具有持有《资格证书》的专人从事保险代理业务”是主体资格要件之一，并在之后相关立法中予以延续。值得注意的是，相关规定仅将具有从业资格人员及数量的要求作为主体资格取得的要件，而不是银行代理保险的行为要件，即具体从事保险代理业务的银行人员并不一定需要取得从业资格。但是2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》不仅规定“从事保险代理业务的人员均应当持有《保险代理从业人员资格证书》，且每一网点最低不少于1人”为保险兼业代理资格条件之一，还规定“保险代理业务人员应当通过中国保监会组织的保险代理从业人员资格考试，取得资格证书”。我们认为，该规定过于严苛，对于银行从事保险兼业代理构成不合理的限制，建议予以差别性对待，即在主体资格的规定之外，借鉴2006年《关于规范银行代理保险业务的通知》，仅对银行代理销售投资连结类产品、万能产品及监管机构指定的其他类产品的人员，要求应取得《保险代理从业人员资格证书》，银行代理其他保险产品的则不作限制。
三、基于数量模式的银行兼业保险法律关系
银行作为保险兼业代理人，与保险公司建立代理关系的数量关乎银行保险的竞争与发展，是银行保险立法的重要议题。1992年《保险代理机构管理暂行办法》对于银行与保险公司建立代理关系的数量没有规定。1995年《保险法》第124条第2款规定，“经营人寿保险代理业务的保险代理人，不得同时接受两个以上保险人的委托”，1997年《保险代理人管理规定（试行）》第57条也规定，“代理人寿保险业务的保险代理人只能为一家人寿保险公司代理业务”。1999年《关于加强保险兼业代理人管理有关问题的通知》首次提出，“保险兼业代理人最多只能同时为四家保险公司代理保险业务，其中只能为一家人寿保险公司代理”，同年保监会针对华泰财产保险股份有限公司《关于放宽保险兼业代理人审批条件的请示》（华保字［1999］114号）批复指出，加强保险兼业代理人的管理是保险中介市场清理整顿工作的一项重要内容，由于兼业代理人代理保险业务的特殊性，在尚不成熟的条件下，将对被代理保险公司家数的限制完全放开，极容易导致管理失控，增加经营风险。2000年《保险兼业代理管理暂行办法》对保险兼业代理人与保险公司建立代理关系的数量予以限缩，第17条规定保险兼业代理人只能为一家保险公司代理保险业务，同年保监会下达《关于执行〈保险兼业代理管理暂行办法〉有关问题的通知》（保监发［2000］189号）指出，第17条按以下口径掌握：保险兼业代理人只能分别为一家财险公司和一家寿险公司代理保险业务，但不得同时代理两家财险公司或两家寿险公司的业务，这种数量规定被称为“1＋1”模式。2002年修正《保险法》第129条规定，“个人保险代理人在代为办理人寿保险业务时，不得同时接受两个以上保险人的委托”，即将针对包括兼业代理人在内所有保险代理人的人寿保险独家代理的规范，只适用于个人保险代理人，2009年修正《保险法》第125条完全沿袭这一规范。由于2002年《保险法》的修改，《保险兼业代理管理暂行办法》失去上位法的支持，“1＋1”的禁令难以维持，由多家银行代理保险及银行代理多家保险公司成为常态，一般称为“多＋多”模式。2006年《保险兼业代理机构管理试点办法》第39条和2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》第43条在分类监管的框架下规定：“中国保监会对保险兼业代理机构与保险公司建立代理关系的数量实行分类管理：（一）与同一家A类保险兼业代理机构建立代理关系的保险公司数量不限；（二）与同一家B类保险兼业代理机构建立代理关系的保险公司数量不得超过5家；（三）与同一家C类保险兼业代理机构建立代理关系的保险公司数量不得超过1家”。2009年《关于加强银行代理寿险业务结构调整促进银行代理寿险业务健康发展的通知》指出，“取得保险兼业代理资格的代理银行可以与多家保险公司建立代理关系，代理银行应当根据自身业务发展情况和风险管控能力确定合作的保险公司数量”。我们认为，对保险兼业代理人主要按资质条件和管控能力等标准进行分类，没有反映银行保险的发展需求，僵硬的量化指标不能适用我国发展极不均衡的银行保险市场。审批银行与保险公司建立代理关系的数量时，除依据保险兼业代理人A、B、C的三级分类外，建议在立法上授予保监会及其派出机构以更大的职权，斟酌银行保险市场的竞争与合作状态等因素予以裁量：
第一，银行市场结构与竞争。分享银行的网络和客户资源是保险公司寻求银行代理保险产品销售的主要动机。我国银行市场结构随着我国经济体制从计划经济向市场经济转轨而不断变化，经历计划经济时期的垄断，以及后来打破垄断、寡头垄断到寡占程度不断降低的发展过程。但是由于我国银行产业组织的深刻历史渊源，目前银行市场集中度仍处于较高的水平，四大银行在存贷款及主要业务上仍占据较高的市场份额。[7]一方面具有市场支配地位的银行在与保险公司的谈判中占据绝对优势，保险公司在代理手续费和公关费用等方面恶性竞争，银行对银行保险利润予取予夺，另一方面较早成立的保险公司占据先发优势，与主要银行形成独家合作协议，严重限制新兴和中小保险公司的业务推广，这些都是阻碍我国银行保险发展的重要因素。因此，银行向更多的保险公司开放通向客户的“关键设施（Essential facilities）”，[8]是银行与保险公司建立代理关系的数量管制从“1＋1”转向“多＋多”模式的基本理由。
第二，银行与保险的合作程度。银行和保险之间低层次、松散化的耦合关系导致合作随意性大、约束力小、短期化行为严重等问题。上述问题产生的根源有多种，但是“多＋多”模式的滥用是最主要的方面。一方面，银行代理保险业务过多，保险公司缺乏进行柜台人力资源培养、新银行保险产品开发等长远意义投资的动力，因为这些投资的资产专有性不强，无疑给其他竞争对手做嫁衣；另一方面，银行从银行保险中的获利来源主要是手续费的收取，增加合作伙伴数量而不是提升合作质量，必然成为银行的现实选择。我们认为，保监会及派出机构在审批银行新增保险代理业务的时，应考察已有合作情况，对于合作层次较高、履约情况良好的，应放宽审批数量。
四、银行代理保险行为的法律矫正
目前我国银行代理保险的粗放式经营管理导致银行保险营销的混乱无序，银行代理保险行为屡屡失范、脱位，客户权益被忽视甚至践踏，引发对银行和保险公司的信任危机。我们认为，以法律手段矫正银行代理保险行为是确保方兴未艾的银行代理保险业务得以持续、稳定发展的关键，结合2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》，应建立健全规范银行代理保险的下列行为规则：
第一，保险费与手续费的管理。保险公司追求保险费的最大化，银行追求手续费的最大化，保险费的安全与手续费的公平是银行代理保险行为规制的重要内容。银行应当为代收的保险费设立专门银行账户，向被代理的保险公司告知户名和账号，并依据委托代理合同约定的期限向保险公司移交。银行及其保险代理人员对代收保险费账户内的资金不得截留、挪用，也不能用于对手续费的抵减，不得以虚构业务的方式套取手续费，不得向保险公司及其工作人员索取或接受合作协议规定的手续费之外的其他利益。保险公司应当按照有关规定及约定向银行支付手续费，并要求银行如实开具《保险中介服务统一发票》。保险公司以诸如业务推动费、业务竞赛或激励名义给予的向银行及其工作人员支付手续费之外的任何费用，都属于违规行为。对于手续费标准的厘定，2006年《银行、邮政代理保险业务自律公约》以所谓保险公司自律的方式设定各险种手续费率的上限额度，但这种行为不仅缺乏约束力，而且涉嫌构成《反垄断法》上的固定价格卡特尔。我们认为，可以依据2001年人民银行《商业银行中间业务暂行规定》第19条，由银监会或通过银监会授权中国银行业协会按商业与公平原则确定手续费标准，以遏制银行保险中针对手续费的恶性竞争。
第二，不正当竞争行为的禁止。竞争是市场主体从自利角度出发，追求利益最大化的行为，如果缺乏法律、道德的约束，市场主体会诉诸不正当的手段谋求竞争优势。各种不正当竞争行为在银行代理保险业务中会以其特有的方式呈现，法律应当予以识别及纠正。结合1993年《反不正当竞争法》规定，银行及其工作人员在办理业务的过程中不得从事以下不正当竞争行为：（1）对外进行虚假广告的发布，从事引人误解的宣传；（2）捏造、散布虚假事实，利用行政处罚结果诋毁、损害保险公司或其他保险中介机构的商业信誉；（3）利用行政权力、行业优势地位或职业便利等不正当手段，强迫或者变相强迫投保人签订保险合同或者限制其他保险中介机构正当的经营活动；（4）向投保人、被保险人或者受益人，给予或者承诺给予在保险合同规定以外的其他利益；（5）向保险公司及其工作人员返还或者变相返还手续费；（6）收受、索取保险公司及其工作人员给予的合同约定报酬之外的酬金或者其他财物，或者利用开展保险兼业代理业务之便牟取其他非法利益。
第三，保险产品宣传的规范。保险是无形商品，是对未来支付的承诺，实力形象和商业信誉十分重要，银行对保险产品的宣传是以自己的品牌为保证的，应当真实、全面。[9]规范保险产品宣传不仅有利于防止以不正当竞争方式侵害竞争者的利益，也是确保客户利益实现的关键。银行及其工作人员开展保险代理业务时，应当出示客户告知书，客户告知书应载明银行的名称、住所、营业场所、业务范围、代理权限、法律责任、联系方式，以及被代理保险公司的名称、住所、联系方式等事项，并按客户要求说明代理手续费的收取方式和比例。当向客户所建议的是多家保险公司的保险产品时，银行及其保险代理业务人员应当给予公平的比较。原则上由保险公司提供银行代理的保险产品宣传资料，宣传材料应当按照保险条款对保险产品予以全面、准确描述，采取醒目的方式提示客户注意经营主体、保险责任、费用扣除、现金价值和退保费用等情况，不得夸大或变相夸大保险合同收益，不得对不确定收益给予承诺或作出引人误解的演示，不得有虚假、欺瞒或不正当竞争的表述。[10]保险公司可以采取《保险合同重要事项提示书》等方式，督促银行及其保险代理人员向投保人如实告知保险合同的重要内容，不得唆使、诱导银行从事保险违法行为，并对银行代理保险业务过程中的误导等损害被保险人利益的行为，依法承担责任。
第四，客户信息资料的利用与保护。丰富的客户信息资料是银行代理成为保险销售主渠道的优势之一，但是这不意味可以向保险公司无限制地开放相关资料。信息社会的发展凸显信息治理的重要性，个人信息资料保护立法迅速成为各国立法的趋势与重点。个人信息资料的保护已经超越传统的国家对隐私权的消极保障，衍生出“资讯自决权”这一新范畴。[11]我国个人信息的专门立法进展缓慢，2003年修正《商业银行法》第29条首次规定为存款人保密的原则，2009年《刑法修正案（七）》将个人信息纳入刑法保护对象，规定国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，应追究刑事责任。2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》规定，“泄露在经营过程中知悉的被代理保险公司、投保人、被保险人或者受益人的商业秘密及个人隐私”，构成不正当竞争行为，但是相关规定着重限制而欠缺合理利用，且限制范围不够明确。我们认为，立法针对客户信息资料的不同类别，设计不同机制予以规范，以有效地平衡对保护与利用的双重要求：（1）对于个人公共信息资料，银行依据征信法律法规的条件及程序，对保险公司等第三人予以公开；（2）对私人基本信息资料，则采取Opt Out机制，银行事先告知客户将向保险公司等第三人提供信息资料的范围、内容及方式，除非客户立即予以书面拒绝，共享立即启动；[12]（3）对于私人交易信息资料，则采取Opt In机制，即银行事先取得客户的书面同意，再向保险公司等第三人提供，客户的同意不得撤回。此外，基于鼓励金融混业的考虑，立法可以放宽对金融控股公司框架下银行与保险子公司相互之间信息共享的限制。