调解劳动保障行政争议化解社会矛盾(2)

三、对审理劳动、社会保障行政案件怎样进行调解，化解社会矛盾
对劳动、社会保障行政案件而言，现行行政诉讼裁判方式明显滞后。现上级法院要求积极探索行政诉讼案件处理新机制。笔者认为，在审理劳动、社会保障行政案件，必须引入调解制度，化解社会矛盾。
1、引入调解制度是消除“官民隔阂”的有效办法
笔者所在西陵法院对劳动，社会保障行政案件进行调解主要是征对三种情况，一是劳动保障部门在作出劳动，社会保障具体行政行为过程中拥有较大的行政自由裁量权的案件引入调解制度，笔者认为引入调解制度可以消除“官民隔阂”，改善司法环境。行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。自由裁量权具体体现在：一是法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定，而只能采用相对确定的处置方法和富有弹性之原则。法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；二是行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境，行政机关自由裁量的空间异常广阔；三是行政法以不确定的法律概念概括性用语来划分档次，如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等。劳动保障部门在作出具体行政行为时，只有听凭执法者的理解和把握而实施自由裁量；四是一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量；五是行政执法人员执法水平程度、对行政法规的理解程度、对行政违法行为的判断和理解能力等因素，直接影响行政自由裁量权的行使。
具体行政行为虽然是以行政机关的名义作出的，体现的是“公权”运作的结果，但是，就具体行政行为作出是否适当，与其工作人员对法律理解和熟练掌握程度、对案情的分析能力以及是否持有个人成见“息息相关”。因此，我国的行政自由裁量权在运行中不可避免地存在行政处罚(处理)不适当，拖延履行法定职责，甚至滥用职权等失衡现象，而这些失衡无疑是行政执法人员不当地 “自由处分公权”，从而导致行政相对人不服具体行政行为引起行政诉讼。针对这些情形，笔者认为，审理劳动，社会保障行政案件，完全可以引入调解，使劳动部门在法定自由裁量幅度内“处分公权”。《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时第五章第3节规定了充分行使协商权的“听证程序”。如果行政机关对行政管理相对人的“申辩”有理的部分，没有全部采纳，可以通过人民法院在审理行政案件过程中调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。这既有利于调动行政机关依法行政的意识和能力；更有利于化解行政争议，做到案结事了。笔者所在法院审理原告某公司不服某劳动部门行政处罚案，某公司因拖欠劳动者工资，被劳社部门立案调查，某公司不按要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证，原告对上述的事实无争议，但原告认为，现经济形势不好，拖欠劳动者工资事出有因，被告对其罚款20000元承受不起。经审理，对原告罚款2000元到20000元属被告在法定幅度内自由裁量权，被告对原告罚款20000元并无不当，判决应该维持。但合议庭人认为，判决并不能化解行政争议，该案可以通过法院调整其具体行政行为的内容和履行方式，以“和解”方式结案。经法院多次对原告讲法析理，，原告充分认识了自己的错误，在此基础上，原告请求交纳15000元罚款，余款免交，被告表示同意。原告交纳15000元罚款后撤诉，该案的处理有利于社会矛盾化解，提高行政管理相对人自动履行具体行政行为的自觉性，更重要的是消除了“官民隔阂”，改善了司法环境。
2、引入调解制度，节约社会管理资源，降低诉讼成本。
目前，劳动和社会保障部门作出的劳动、社会保障具体行政行为存在一定瑕疵，但又不足以判决撤销的情况经常发生，引入调解制度，可以节约社会管理资源，降低诉讼成本。成本的概念是私人部门考察组织运营的一个标准，私人组织为了利润最大化，必须把成本管理纳入到组织管理中来。但是，现代政府的运营也把成本方面的考量作为一个重要因素加以考虑，而且，减少行政成本已经成为现代政府的一项基本追求，是行政目标中的一个重要组成部分。 就我国目前的情况而言，行政成本曾增长趋势，有一部分是政府与社会关系朝着健康的方向发展的结果。在原先政府与社会关系混为一体的条件下，存在着大量的隐性行政成本，政府的许多消耗是没法统计、没法计算的，随着行政改革的深化，政府与社会的关系不断地理顺，一些隐性的行政成本显性化，从而表现出行政成本迅速增长的问题。就此而言，是一件好事。但是目前，我国行政成本的增长也大大地超出了合理性的界限，已受到社会各界的观注。故节约社会管理资源，降低诉讼成本已是审判案件所必须考虑的问题。西陵法院审理原告某公司不服某劳动局行政处理决定案，涉及第三人某乙。基本案情为，某乙在原告公司工作，未与原告签订书面劳动合同，原告亦未按规定为某乙交纳社会保险费，某乙即向被告某劳动局投诉。某劳动局严格按法定程序，以原告未与第三人签订书面劳动合同，亦未给第三人缴纳社会保险费为由。根据《劳动合同法》第十条规定、第八十二条第一款和《劳动合同法实施条例》的相关规定、《社会保险费征收暂行条例》第二条、第十二条规定作出了处理决定，即原告支付第三人在原告工作期间的双倍工资，并为其补缴社会保险费。原告不服，提起诉讼，该案经审理发现，某乙在原告公司工作的起始时间证据单薄，不够确实充分。因对事实劳动关系起始时间认定是一大难点，合议庭认为，该案的起始时间虽然不能完全锁定，但根据现有证据劳动部门的认定已是最为合理，应该属被诉具体行政行为存在一定瑕疵，又不足以判决撤销的情况。如果判决撤销，要求原告与第三人就劳动争议纠纷仲裁，实际是把难题踢出去，而且劳动争议纠纷后，又必将发生劳动争议民事案件，劳动争议解决后，劳动部门还是回到起点，对原告行为进行处理，再又引起行政诉讼。真可谓“劳民伤财”。为此，法院在不违反原则的情况下，多次组织原告和第三人协调，并要求被告在场，最后，原告和第三人同意协商，原告撤诉，没有发生新的矛盾。这样处理既有利于提高审判效率，节约行政管理成本，还降低了诉讼成本，还可以使行政机关及时认识到自身行政行为不足所在迅速对存在一定瑕疵的行政行为进行必要弥补，从而更好地保障劳动部门依法行政的公信力。
3、管理创新，解决行政管理相对人实质性问题 ，化解社会矛盾
就劳动、保障类行政诉讼案件来说，涉及第三人的，行政机关一般是处于居间裁判地位，是因一方当事人不服才引起的诉讼。故对涉及第三人劳动、社会保障行政案件，应该建立调解制度，组织原告和第三人调解，如果原告能第三人和解，实际是解决行政管理相对人实质性问题，是维护社会稳定的有效方式。如果不顾社会效果，直接判决，一方行政管理相对人的合法权益得不到实质性解决，就会导致上访增多，甚至出现过激行为，不仅影响行政机关形象，更影响社会稳定。笔者认为，为保障当事人双方的利益，做到案结事了，行政审判法官不能简单的就案办案，而是深切的理解法律条文背后的人文精神和立法精神，做到了既严把案件的审理程序、又兼顾案件其他环节的衔接，并在力所能及的范围内积极探索新的审判方式，引人调解机制，解决案外的事情，化解行政争议，化解社会矛盾。对劳动、社会保障工伤确认案件，笔者认为可以采取下列措施，加强调解，实际是法官参与社会管理活动。一是建议劳动保障部门在工伤认定程序中，对劳动者和用人单位进行调解，足使其和解，减少行政争议。二是通过建立工伤确认案件调解具体规定，继续进行劳动保障部门的调解工作，使行政管理相对人对劳动保障部门的行政行为由对抗到理解、支持，化解行政争议。例如，笔者所在法院审理原告某公司（用人单位）不服被告某市劳动局工伤认定决定案，第三人为阳某（劳动者）。劳动局以阳某上下班途中受到机动车事故伤害为由，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，认定阳某受伤为工伤。查明，第三人阳某未婚，在原告处上班，在回距市区约80公里的父母家途中受到交通事故伤害。用人单位原告要求外地职工就近租房，每月还发了50元租房补贴。另阳某没有参加工伤保险，其待遇由原告给付。合议庭认为，第三人阳某没有成家，在回距市区约80公里的父母家途中受到机动车事故伤害，是否为合理的路线值得探讨。该案在行政程序中，劳动保障部门也作过调解，在行政诉讼过程中，如果简单判决维持或撤销社会效果不一定好。法院通知被告在场，组织原告与第三人就工伤补偿达成了协议，原告撤诉结案，该案法院与行政机关相互支持，司法与行政的良性互动，解决行政管理相对人实质性问题。现有学者认为，这样处理既涉及行政机关的工伤认定决定效力问题，又涉及原告与第三人的工伤补偿另一法律关系，怕有“后遗症”，对此作法不予肯定。笔者认为，在上述案例中，原告与第三人就工伤补偿达成协议，实际是行政机关在场见证原告与第三人对对工伤认定决定的内容变通执行，即原工伤认定决定实际是已经执行完毕，再不会引起新的纠纷；关于原告与第三人就工伤补偿属另一法律关系属实，但双方当事人自愿化解矛盾，一并处理，法院应该支持。笔者所在法院经过近几年的审判实践，此作法无一申诉，不会有“后遗症”。如果能用法律形式对此作出规定，将大大促进了行政审判的发展。
行政诉讼在我国只经历了十几年的历史发展时期，其作为化解行政纠纷的主渠道，社会对之充满期待。劳动、社会保障案件的审理，化解行政争议与整个国家和社会的发展进步息息相关,为保障劳动者权益实现，法院应该力争做到行政纠纷实质性解决。正如最高法院行政审判庭赵大光所说：“不仅要审查被诉具体行政行为，而且要关注和保护相对人的合法权益；不仅要解决案件本身的问题，而且要根据具体情况做好案外工作。’’ 使行政管理相对人消除对行政机关行政的对抗情绪，化解社会矛盾，创造和谐氛围。