行政诉讼中原告或第三人举证期限探讨(2)

三、行政诉讼中原告或第三人举证期限制度之完善
《若干解释》第31条规定：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”《证据规定》第1条规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”从上述规定可以看出，被告延期举证的条件比原告延期举证的条件要严格得多。从行政诉讼的功能以及行政诉讼中原告、被告在行政程序中所处的地位而言，我们完全可以理解。
但是，从诉讼公平原则出发，对行政诉讼中原告或第三人的举证期限也不能无原则地放宽。针对原告或第三人为了自己的利益而可能出现的证据随时提出主义，以及法院可能基于某种不当考虑而可能作出某种不利于原告或第三人的行为，可以规定原告或第三人举证的最低期限。这可以参照《关于民事诉讼证据的若干规定》第33条的规定。原告或第三人举证最低期限的规定，可以有效防止原告或第三人在事实上可能出现的证据随时提出主义，也可以最大限度地限制法院在该问题上的自由裁量权，从而有效抵御法院指定过短的举证期限而损害原告或第三人的合法权益。
在向严格法治主义过渡的阶段，对原告或第三人延长至二审程序中举证的正当事由应作出更加严格且清晰的规定。《证据规定》第7条对原告或者第三人延期提供证据的“正当事由”虽然没有作明确的规定，但一般是指原告或者第三人确实因为客观上的原因而未能提供有关证据。原告或者第三人不能在开庭审理前或者证据交换日提交有关证据的客观原因有多种，如：因不可抗力等原因而不能在举证期限内提供有关证据；由于第三方的原因使得当事人不能在举证期限内提供有关证据；其他因证据收集上的障碍使得当事人不能在举证期限内提供有关证据等。原告或者第三人确实有正当事由需要延期提交证据的，必须向法院提出申请。只有得到法院准许后，才能延期提交证据，而且原告或者第三人延期提交证据的期限一般只延长到法庭调查中。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。但这里的问题是，如果原告或者第三人逾期提供的证据能够证明被诉行政行为违法，法院该如何裁判呢？对此，学界有不同的观点，一种观点认为，由于原告或者第三人逾期提供证据，视为放弃权利，因此法院只根据被告提供的证据对被诉行政行为的合法性进行审查。法院如果认为仅从被告提供的证据分析，可以判断被诉行政行为是合法的，可以不用考虑原告或者第三人逾期提供的反驳证据，并可以依法判决维持被诉的具体行政行为。第二种观点不同意这种过于绝对的做法。该学者认为，原告或者第三人放弃举证的权利，并不等于被诉的具体行政行为就是合法的，法院并不能一概而论地作出维持判决。在原告或者第三人明显不具有逾期提供证据的正当事由的情况下，法院可以不接纳这些证据。然而，在原告或第三人的正当事由是否成立尚不明确的情况下，法院应当先接纳原告或第三人逾期提供的证据，并进行审查。如果之后被告有证据证明原告或第三人无正当事由，那么，对于原告或第三人逾期提供的证据，法院不能接纳。在这种情况下这些证据与法院对被诉具体行政行为合法性的认定有密切的关系，主要有三种：第一，原告或第三人无正当事由逾期提供了证据，被告不能证明被诉具体行政行为合法，而法院通过审查被诉具体行政行为的证据，能够作出被告证据确凿的判断，则应当判决维持被诉的具体行政行为。第二，原告或第三人无正当事由逾期提供的证据，能够证明被诉具体行政行为违法，但是法院不能采纳原告或第三人的证据。在这种情况下，法院应当依据《若干解释》第56条第4项的规定，作出驳回原告诉讼请求的判决。第三，原告或第三人无正当事由逾期提供的证据，使法官对被诉行政行为合法性产生怀疑的，法院应当作出驳回诉讼请求的判决。 [9]笔者认为，第二种观点是可取的。对原告或第三人逾期提供证据的情形应当作具体的分析，从而避免过于绝对的做法。当然，要避免分歧的产生，最好的办法是对正当事由有个清晰的界定。
总之，只有在原告或第三人向法院说明了其在开庭审理前或者法院指定的证据交换日没有提供证据的充足理由之后，法院才可以视其为有正当理由而准许其延期提供证据。在一般情况下，为了有利于行政主体查明证据，从而合法合理地作出行政行为，原告在行政程序中提供证据是原则，允许其到诉讼程序阶段提供证据只能是例外。《证据规定》第59条“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”的规定正是缘于此理。也就是说，在诉讼阶段，原告或第三人提出了其在行政程序中能够而且应当提出的新证据，是不能作为法院认定被诉具体行政行为违法的根据的。因此，有学者认为，《证据规定》第7条第2款的规定是不科学的，应当明确原告证据在行政程序中提出的制度，有特殊情况可以允许原告在第一审程序中提出。 [10]虽然由于种种原因，原告证据行政程序中提出的制度不可能完全固化，但是至少应对原告或第三人延长至二审程序中举证的正当事由作出更加严格的规定。
一般而言，原告或第三人举证的最后期限应当设定在一审法庭调查结束之前，特殊情况下可以申请延期提供证据。但对正当事由应当作出尽可能明确的范围规定，以防止滥用。《证据规定》第7条第1款规定的正当事由是指，原告或第三人不能在开庭审理之前或者法院指定的证据交换日之前提供证据的客观原因。例如，受到被告的阻挠或者遇到不可抗力等。对原告或第三人在二审程序中举证应当作出更加严格的规定。如果允许原告或第三人的举证期限可以比较简单地延伸到二审程序，对被告来讲也是不公平的，因为被告的举证期限被严格限定在收到起诉书副本之日起10内。因此，一般而言，为了体现对行政相对人的权益保障，行政诉讼中原告或第三人只要能够作出合理的解释和说明，就可以推定为有正当事由。但这只是指一审期间原告或第三人延期举证的正当事由。二审期间法院接纳原告或第三人提供证据的正当事由，也即第7条第2款规定的正当事由应当有着更为严格的规定。那么，这个更为严格的正当事由应当包括哪些呢？有学者认为这里的正当事由应当包括《证据规定》第52条所确定的“新证据”。即这里的正当事由与第52条规定的新证据是一致的。 [11]笔者认为，如果这一理解成立，那么《证据规定》第7条两款之间就不存在矛盾了，因为两款所适用的范围和条件是不相同的。但这只是学术上的一种理解。
严格来讲，原告或第三人在开庭审理之前或者法院指定的证据交换日之前没有收集证据，而在之后才收集，应当视为原告或第三人放弃举证的权利。最好的做法就是严格按照《证据规定》第7条第1款的规定，要求原告或第三人在一审开庭前或法院指定的证据交换日提供证据，至多在有正当理由的情况下可以延期至一审法庭调查阶段。面对这一不可回避的现实问题，我们必须找到出路。对此，有学者认为，尽管第1款和第2款都规定了正当事由可以作为延期提供证据的理由，但并没有对何为正当事由作出具体的规定，在这两款有矛盾的情况下，法院应当注意司法自由裁量权的正当行使。对第2款中的正当事由作出比较严格的解释，以尽量限制原告在第二审程序中提供证据。 [12]但问题在于，第1款和第2款规定的正当事由何以区分，而且第2款的正当事由比第1款的正当事由更加严格的理由何在？看来，要真正解决问题还必须有法律上至少是司法解释上的规定。
注释:
[1]参见毕玉谦主编：《证据法要义》，法律出版社2003年出版，第415～416页。
[2]同上注，第416页。
[3][美]马丁·P·戈尔：《法律哲学》．齐海滨译．北京三联书店1987年版．第18页。
[4]参见胡建淼主编：《行政诉讼法学》，高等教育出版社2003年版，第154～155页。
[5]李国光主编：《＜关于行政诉讼证据若干问题的规定＞释义与适用》，人民法院出版社2002年版，第229页。
[6]同前注[1]，毕玉谦主编书，第420页。
[7]参见赵金霞：《浅谈我国行政诉讼中原告的举证责任》，《山西省政法管理干部学院学报》2005年第4期。
[8]参见袁裕来：《对行政诉讼法（修改建议稿）若干条款的质疑》，中国检察出版社2006年版，第52页。
[9]同前注[4]，胡建淼主编书，第155～156页。
[10]参见徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，第270页。
[11]参见马国贤、梁玉成：《行政诉讼证据规则精解》，中国法制出版社2005年版，第45页。
[12]同前注[1]，毕玉谦主编书，第418页。