试论我国自然保护区立法(2)

　　四、我国自然保护区法律完善的对策
　　（一）制定统一的《自然保护区法》
　　要完善我国自然保护区法治建设，首先必须健全自然保护区法律体系。健全自然保护区法律体系的关键一环就是在《自然保护区条例》的基础上，以贯彻全面、协调、可持续的科学发展观，建立自然保护区的长效发展机制，保护我国的自然资源、生态系统和生物多样性，维护国家的生态安全为基本原则来制定《自然保护区法》，使自然保护区的法律地位从目前的行政法规上升到法律层面。使之能与其他相关环境法律相协调，发挥好自然保护区基本法的作用。以保护区基本法的形式确立保护区的基本原则，管理体制、资金投入体制、资源保护和利用等基本制度。同时，针对不同的国家级自然保护区，开展“一区一法”立法工作，增强保护区工作的针对性和可操作性，使得自然保护的各项法律法规形成科学完善的体系。
　　（二）确立可持续发展的立法指导思想
　　我国已经确立了可持续发展的国家战略，包括自然保护区管理在内的各项工作均应以其为指导。在我国现有自然保护区管理的相关立法中应改变“严格管理”的立法思路，确立“保护与利用相结合”的可持续发展的思路，体现自然保护区的多元目标和最终价值追求。同时，相关配套行政法规、规章和技术标准也应进行相应的调整，使整个自然保护区法律体系的指导思想从“严格保护”的立法思路调整到“可持续发展”的立法思路上来。
　　（三）完善自然保护区的管理体制
　　我国采用的是综合管理与分部门管理相结合的管理体制。自然保护区具有两个方面的特性：一是公共属性；二是环境资源的生态属性。因此，在自然保护区立法中既要充分考虑我国现行的管理体制，又要考虑自然保护区的环境资源的特性。在设置管理机构及其权限时要注意考虑强化综合管理部门权限的问题同时也要加强与分部门管理权限相协调，这样才能避免制度设计缺陷造成的矛盾。可以从以下两个方面入手：第一，明确环境监管部门在管理体制中的地位，理顺同其他相关部门的关系，明确“综合管理”的内涵。环保部门对自然保护区综合管理两大重要职责：一是对其他主管部门监督，二是协调各分部门利益。因此，赋予环保部门相应的权力就是解决问题的关键。具体来说在设计制度时可以在环保部门建立统一的行政执法机构，建立跨行政区划的自然保护区协调机制，打破部门界限、行政区划界限，使管理机构在保护区范围内获得统一的管理权、行政执法权，使其保护职能与生态系统的整体性相符合。通过将国家级保护区的经费纳入中央的预算并，并由统一的管理部门专款拨款等措施弱化保护区对地方政府的依赖，进而增强其管理权限和独立性，最终实现强化环保部门的综合管理职能。第二，明确管理机构的性质、职责和权限，目前自然保护区管理机构兼具行政执法、管理、经营等多种职能，是一个同时具有行政、事业、企业等多职能的特别机构。针对这一现状，应以立法的方式剥离保护区管理机构的经营权，明确其行政执法机构的性质。
　　（四）完善自然保护区管理法律制度
　　1.完善自然保护区土地管理机制。土地管理是建立、管理自然保护区的首要问题。而我国自然保护区土地权属现状表明我国确立具体的自然保护区土地权属处理机制已经势在必行。自然保护区土地权属处理机制的建立可以在立法层面上得到解决，除了完善补偿制度，提高征地补偿标准和损失赔偿标准外，最为重要是的要引入管理协议制度。管理协议制度既可以使自然保护区管理机构对无法获得土地权利的区域获得管理权限，对自然保护区进行有效的管理，同时又能协调自然保护区与周边居民的利益冲突。
　　2.自然保护区的筹融资渠道和资金保障机制。自然保护区的资金问题是制约自然保护区发展的突出问题，我国目前自然保护区的资金投入总量严重不足的现状与我国的法律、法规不健全有着密切的联系。在建立资金保障机制时必须以法律的形式明确中央和地方的资金投入比例及对经济欠发达地区的特殊扶持政策。自然保护区的建设不仅仅是政府的问题，同时也是公众的问题。所以应以法定的方式明确政府投入和非政府投入的筹资渠道、方式、使用的范畴、监督程序和违法责任，把自然保护区的资金保障机制纳入法制化的轨道，这样才能从根本上解决这个重要的问题。
　　3.建立和完善公众参与机制。我国的现行环境立法中只规定了单位和个人检举权、控告权，而且此类规定都过于抽象，缺乏具体的实施和监管机构、程序、救济途径和法律责任。通过建立具体的、可操作的自然保护区公众参与机制，能有效提高公民参与保护区管理的法律意识，有利于促进执法工作，能使社会效益和环境效益更好的统一。在自然保护区的管理方面，我们应该借鉴国外的自然保护区社区共管的先进经验经验，在我国实行合作共管，最大限度的发挥社区及其居民的力量促进自然保护区的建设。