对民政部门实行行政执法责任制的思索
时间：
綦殿学 赵晓旭1由 分享
党的十五大提出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”，标志着原有行政管理模式的创新和跃升，也预示着依法行政作为现实的行政管理准则被首先作用于社会层面，其支撑点必将带来行政管理内部的一场变革。权力本位如何向责任本位转移，政府职能转变如何实现，都需要通过建立新的行政执法责任机制予以保障，这不仅是现代化管理的必然要求，也是依法治国建设社会主义法治国家的必然选择。民政部门实行行政执法责任制，应先从明确责任入手，让民政部门行政执法人员有一个自我约束的过程，再通过建立民政部门行政考评体系对行政行为进行考核，从而探索了一种权、责对应的新的管理体制机制，改变过去行政管理内部监督弱化的问题，对提高民政部门行政管理效能、提升依法行政水平具有十分重要的现实意义。
按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的部署，以及《吉林省行政执法责任制规定》的要求，全面落实和大力推进民政部门行政执法责任制。在推进民政部门行政执法责任制中，经历了在改革中建立、在发展中完善的历程，经过探索与实践，逐步建立一种民政部门“执法有依据、行为有规范、权力有制约、过程有监督、违法有追究”的行政执法责任制新模式，确保民政部门的依法行政真正落在实处。
一、民政部门实行行政执法责任制的时代背景和发展历程
民政部门实行行政执法责任制是法治政府建设应有之义，并伴随着法治政府建设的步伐而逐步向前推进和深化。从吉林省民政部门实行行政执法责任制的历程看，大体经历了三个不断发展和完善的过程：（1）民政行政执法责任制发展的初始阶段，创制于20世纪90年代中期。主要体现在推行政务公开、办理行政许可、行政审批事项和行政执法督查等内容，并初步建立和制定了相应的工作制度和操作办法。（2）民政行政执法责任制初步发展和不断完善阶段，集中在2000年至2005年期间，主要体现在清理行政执法主体，明确执法依据和执法权限；确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执行标准；初步架构民政执法考评体系等内容；并研究制定了民政部门行政执法责任制。（3）全面深化发展创新阶段，集中在2005年至今，主要体现在各级民政部门对行政执法法制认识空前提高，工作力度和措施空前加大，尤其是以2007年国家民政部门提出“法治民政建设”为标志，民政部门的法制建设进入创新发展的新阶段。对民政部门的行政执法责任制进行了全面梳理，各项配套制度衔接有序，逐步形成了完善的制度政策体系，尤其是不断完善行政责任追究机制和行政执法绩效评估机制，给民政部门行政执法责任制的落实注入了生机和活力。
总之，行政执法责任制经过近十年的发展，从一个需要解决行政执法机关职能交叉的现实应用制度，发展到行政执法机关依法行政的主要监督机制，从其发展的历史进程看，这一制度蕴涵深层的价值取向，符合我国法制化发展的方向，体现了我国行政管理方式改革和职能转换的需求，尽管民政部门行政执法责任制还不是一部专门的法律制度，但是它作为一种民政系统内部管理的监督机制，对促进行政法律的执行，提高民政部门依法行政的水平，有着不可替代的现实作用。
二、充分认识民政部门实行行政执法责任制的重大现实意义
民政部门实行执法责任制是在现实需要中逐步发展起来的，这种发展有着深刻的现实原因，透析十年的发展历程，民政部门行政执法责任制正是适应我国依法行政进程、行政体制改革进程和行政监督发展进程的需要而产生和发展的。
一方面，是行政管理改革深入的现实需要。民政管理系统是社会管理一个非常重要的子系统，知识经济发展的实质是国家管理水平的角逐，民政管理系统在走入知识经济时代如何开发本系统的智力资源、实施组织管理的创新，是一个重要的理论和实践课题。随着依法行政实践的推进，依法行政的要求促进了现实中对新的管理方式的积极探索。随着市场机制的确立和发展，必定会导致行政改革内容和策略方面某种程度的改变，内涵式的改革成分比重会逐步增加，这主要是受政府职能转变的因素影响，行政管理运行机制程序化、法制化、行政行为规范化，行政信息、决策体制的科学性、合理性都会体现在改革内容之中。随着行政体制改革的深入，民政系统行政机关内部分工不明确、职能不确定，经常无规则反复变化，内部工作程序规范水平较低等问题，已成为行政体制改革的重要内容。如何建立民政系统内部管理有序的新机制，也就日益被提上日程，促使民政执法责任制的悄然兴起，也正是适应了行政内部秩度改革的现实需要。
另一方面，是行政执法监督的现实需要。对民政部门及其工作人员是否依法行使职权的行为进行广泛的监督，是民政系统依法行政的保障。将民政工作人员行使职权的活动置于广泛的监督制约之下，是一个促使其严格执法的重要外部条件，监督制约机制健全与否，直接影响和制约依法行政的进程。随着依法行政进程的推进，行政执法监督的作用开始被提升，对行政监督的体制有人大的权力监督部门、行政专门监督机构的监察部门、内部监督的行政复议部门、司法监督的行政诉讼部门等，职能越来越明确，职能的作用也越来越得到发挥。尤其是随着转变政府职能要求的日益迫切，从被动监督方式向主动监督方式发展必然成为行政管理改革深化的趋势，探索行政行为过程监督新的管理方式在实践中必然应运而生。民政部门行政执法责任制正是顺应历史进程的要求，被实践者创制了以建立行政执法责任为核心、以评议考核为保障的行政权力运行监督机制，其制度价值随着其作用的显着提高被逐步得到确认。
三、民政部门在行政执法责任制工作中的实施依据及职能定位
民政部门实施和推行行政执法责任制，因不同层级的民政部门承担的行政执法和层级监督任务有所差异，层级越低的民政部门实施的任务越重，层级越高的民政部门推行的任务越重。县级以上民政部门的主要任务是全面推行本行政区域的民政执法责任制工作。
（一）民政部门推行和实施行政执法责任制的依据
民政部门推行和实施行政执法责任制的依据，源于宪法和有关法律、法规、规章赋予民政部门的层级监督权和行政执法权，此外还有党中央、国务院以及吉林省委、省政府的有关文件规定。根据国务院办公厅发布的《全国民政系统推行行政执法责任制指导意见》，民政行政执法主要依据有：
一是行政执法主体行政化。经过认真研究和梳理，省本级的行政执法主体为吉林省民政厅和吉林省涉外婚姻登记管理处。与此同时，各地民政部门依法对执法主体进行了清理，明确了本级民政行政执法主体的类型及其取得行政执法资格的依据。
二是行政执法依据法律化。民政行政执法依据，包括本部门所执行的有关法律、法规、规章，以及本部门的“三定”规定，也包括协助、配合其他部门实施行政执法行为的法律规范。经过认真梳理和甄别，目前，省民政厅行政执法依据有101部，其中，法律19部、行政法规19部、地方性法规7部、部门规章44部、地方政府规章12部。梳理中对不适应形势发展的2部地方法规和3部政府规章进行了修改。
（二）民政部门推行行政执法责任制的主要职能
县级以上民政部门在全面推行本行政区域内的民政行政执法责任制工作中，有组织领导、制定目标、督促建立和落实制度、总结推广典型经验以及提供必要的保障措施等职能，主要体现在以下三个方面：
一是科学设定考核目标。民政行政执法责任制是一种普遍适用于民政行政执法主体的层级监督制度。因此，民政部门推行行政执法责任制的重要任务，是依照各级民政部门法定职责权限的不同，分别设定相应的考核目标。一方面，对本级民政行政执法部门统一设定通用考核目标。本级行政执法部门的职责权限各异，但都必须遵守综合规范行政行为的法律、法规、规章。这些综合法既规定了各部门的共同行为规范，又一并赋予各部门对其内设机构、直属或者委托的执法组织以及下级部门的层级监督权，据此可以对其统一设定通用考核目标。民政部门对本级各行政执法部门设定通用考核目标的部分内容，诸如要求各部门作出的抽象行政行为和具体行政行为在实体与程序上必须合法，必须遵守有关层级监督制度，有义务在各自系统内推行行政执法责任制，以及对下加强层级监督、依法履行行政复议职能等。这些考核目标设定后要保持相对的稳定性和连续性。另一方面，对下一级民政部门统一设定考核目标。下一级民政部门具有大体相同的职责权限，其行为规范也具有共性，对其考核目标可以统一设定。从职责权限的角度设定考核目标，既要考虑下一级民政部门的行政执法权，又要考虑下一级民政部门的层级监督权。从行为规范的角度设定考核目标，还要考虑下一级民政部门自身遵守各项层级监督制度的义务等。上述目标设定后，也应当保持相对稳定，除非涉及民政部门的有关法律依据发生变化以及本级民政部门的工作重心有所调整，一般不再改变，以增强制度执行的连续性。
二是组织有效的检查考评并落实奖惩措施。考核目标的制定和下达，只是建立制度的第一步，而本行政区域内所有应当建立行政执法责任制的单位全部按要求建立相应的制度。因此，民政部门推行行政执法责任制工作必须注重实效，加强对制度运行全过程的监督，切实发挥组织协调和督促落实的职能。一要加强日常监督，搞好年终考核。对本级行政执法部门和下级民政部门建立并落实行政执法责任制的情况进行跟踪检查，发现问题及时督促整改，解决制度落实中的“梗阻”现象，并建立监督档案。在此基础上，采取普查或者重点抽查的方式进行检查督导，对厅机关各业务处室和下级民政部门作出相应的考核评价。二要启动社会评议，协调外部监督。为真实、全面、客观、公正地了解行政机关的执法状况和行政执法责任制的实施效果，民政部门在推行行政执法责任制工作中，应主动启动社会评议机制。省民政厅聘请65名义务监督员，对民政行政执法活动进行监督，还通过民意测验、问卷调查、收集信息、座谈了解等多种渠道，广泛征求社会各界对民政厅法制环境和执法形象进行评价。三要兑现奖励措施，落实责任追究。行政执法责任制对依法行政的激励约束作用，最终体现在根据执法状况的好坏兑现奖惩上，这是民政部门在推进行政执法责任制工作中应当督促落实的一项重要职责。从2008年起，省民政厅在全省民政系统开展城乡困难群众基本生活保障工作目标责任制，并实施全程全方位跟踪考核，对优等的单位和个人给予一定的物质奖励，调动了执法人员的工作积极性。同时，对行政执法责任进行追究，近10年来，对23人进行了行政追究，起到了一定的警示作用。
三是加强对行政执法责任制工作的领导。民政部门行政执法责任制的落实，主要取决于领导的重视程度和有效的保障措施。首先是，注重强化领导责任。省民政厅党组高度重视法制工作，坚持业务工作推进与法制建设跟进相结合，做到法制工作与业务工作同步部署、同步检查、同步考核，真正把民政法制建设摆上重要位置。省民政厅为强化法制工作，于2008年9月成立政策法规处，工作职能从办公室分离出来。并注重发挥法制机构的作用，坚持重大决策和重要会议有法制机构参与、重要文件由法制机构审核把关、重点执法环节由法制机构实施监督的原则。其次是，注重提高执法人员的能力素质。行政执法责任制度的实行有效地促进了培训考核的经常性和制度化。近年来，为了加强执法人员的队伍建设，省民政厅每年都制定厅领导和机关干部学法、用法计划，还把法制建设的内容列入厅党组中心组学习的内容。同时，积极组织机关干部参加民政部、省政府法制办组织的各类法制培训班，并注重搞好本系统民政干部的法律知识培训，不断提高各级民政部门的法制能力和水平。再次是，努力形成民政法制建设的新机制。省民政厅注重加强法制机构在执法监督等环节的统筹协调力度，加强与各项业务工作的协调配合，积极为开展中心工作提供法制保障和服务，努力形成民政法制工作与民政业务工作相互融合、相互促进的新机制。同时，在推行行政执法责任制的工作中，充分尊重各地的首创精神，并通过先行示范、典型引路、总结交流等方式推广先进经验，完善制度设计，创新工作方法，使行政执法责任制常抓常新，始终保持旺盛持久的生命力。
按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的部署，以及《吉林省行政执法责任制规定》的要求，全面落实和大力推进民政部门行政执法责任制。在推进民政部门行政执法责任制中，经历了在改革中建立、在发展中完善的历程，经过探索与实践，逐步建立一种民政部门“执法有依据、行为有规范、权力有制约、过程有监督、违法有追究”的行政执法责任制新模式，确保民政部门的依法行政真正落在实处。
一、民政部门实行行政执法责任制的时代背景和发展历程
民政部门实行行政执法责任制是法治政府建设应有之义，并伴随着法治政府建设的步伐而逐步向前推进和深化。从吉林省民政部门实行行政执法责任制的历程看，大体经历了三个不断发展和完善的过程：（1）民政行政执法责任制发展的初始阶段，创制于20世纪90年代中期。主要体现在推行政务公开、办理行政许可、行政审批事项和行政执法督查等内容，并初步建立和制定了相应的工作制度和操作办法。（2）民政行政执法责任制初步发展和不断完善阶段，集中在2000年至2005年期间，主要体现在清理行政执法主体，明确执法依据和执法权限；确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执行标准；初步架构民政执法考评体系等内容；并研究制定了民政部门行政执法责任制。（3）全面深化发展创新阶段，集中在2005年至今，主要体现在各级民政部门对行政执法法制认识空前提高，工作力度和措施空前加大，尤其是以2007年国家民政部门提出“法治民政建设”为标志，民政部门的法制建设进入创新发展的新阶段。对民政部门的行政执法责任制进行了全面梳理，各项配套制度衔接有序，逐步形成了完善的制度政策体系，尤其是不断完善行政责任追究机制和行政执法绩效评估机制，给民政部门行政执法责任制的落实注入了生机和活力。
总之，行政执法责任制经过近十年的发展，从一个需要解决行政执法机关职能交叉的现实应用制度，发展到行政执法机关依法行政的主要监督机制，从其发展的历史进程看，这一制度蕴涵深层的价值取向，符合我国法制化发展的方向，体现了我国行政管理方式改革和职能转换的需求，尽管民政部门行政执法责任制还不是一部专门的法律制度，但是它作为一种民政系统内部管理的监督机制，对促进行政法律的执行，提高民政部门依法行政的水平，有着不可替代的现实作用。
二、充分认识民政部门实行行政执法责任制的重大现实意义
民政部门实行执法责任制是在现实需要中逐步发展起来的，这种发展有着深刻的现实原因，透析十年的发展历程，民政部门行政执法责任制正是适应我国依法行政进程、行政体制改革进程和行政监督发展进程的需要而产生和发展的。
一方面，是行政管理改革深入的现实需要。民政管理系统是社会管理一个非常重要的子系统，知识经济发展的实质是国家管理水平的角逐，民政管理系统在走入知识经济时代如何开发本系统的智力资源、实施组织管理的创新，是一个重要的理论和实践课题。随着依法行政实践的推进，依法行政的要求促进了现实中对新的管理方式的积极探索。随着市场机制的确立和发展，必定会导致行政改革内容和策略方面某种程度的改变，内涵式的改革成分比重会逐步增加，这主要是受政府职能转变的因素影响，行政管理运行机制程序化、法制化、行政行为规范化，行政信息、决策体制的科学性、合理性都会体现在改革内容之中。随着行政体制改革的深入，民政系统行政机关内部分工不明确、职能不确定，经常无规则反复变化，内部工作程序规范水平较低等问题，已成为行政体制改革的重要内容。如何建立民政系统内部管理有序的新机制，也就日益被提上日程，促使民政执法责任制的悄然兴起，也正是适应了行政内部秩度改革的现实需要。
另一方面，是行政执法监督的现实需要。对民政部门及其工作人员是否依法行使职权的行为进行广泛的监督，是民政系统依法行政的保障。将民政工作人员行使职权的活动置于广泛的监督制约之下，是一个促使其严格执法的重要外部条件，监督制约机制健全与否，直接影响和制约依法行政的进程。随着依法行政进程的推进，行政执法监督的作用开始被提升，对行政监督的体制有人大的权力监督部门、行政专门监督机构的监察部门、内部监督的行政复议部门、司法监督的行政诉讼部门等，职能越来越明确，职能的作用也越来越得到发挥。尤其是随着转变政府职能要求的日益迫切，从被动监督方式向主动监督方式发展必然成为行政管理改革深化的趋势，探索行政行为过程监督新的管理方式在实践中必然应运而生。民政部门行政执法责任制正是顺应历史进程的要求，被实践者创制了以建立行政执法责任为核心、以评议考核为保障的行政权力运行监督机制，其制度价值随着其作用的显着提高被逐步得到确认。
三、民政部门在行政执法责任制工作中的实施依据及职能定位
民政部门实施和推行行政执法责任制，因不同层级的民政部门承担的行政执法和层级监督任务有所差异，层级越低的民政部门实施的任务越重，层级越高的民政部门推行的任务越重。县级以上民政部门的主要任务是全面推行本行政区域的民政执法责任制工作。
（一）民政部门推行和实施行政执法责任制的依据
民政部门推行和实施行政执法责任制的依据，源于宪法和有关法律、法规、规章赋予民政部门的层级监督权和行政执法权，此外还有党中央、国务院以及吉林省委、省政府的有关文件规定。根据国务院办公厅发布的《全国民政系统推行行政执法责任制指导意见》，民政行政执法主要依据有：
一是行政执法主体行政化。经过认真研究和梳理，省本级的行政执法主体为吉林省民政厅和吉林省涉外婚姻登记管理处。与此同时，各地民政部门依法对执法主体进行了清理，明确了本级民政行政执法主体的类型及其取得行政执法资格的依据。
二是行政执法依据法律化。民政行政执法依据，包括本部门所执行的有关法律、法规、规章，以及本部门的“三定”规定，也包括协助、配合其他部门实施行政执法行为的法律规范。经过认真梳理和甄别，目前，省民政厅行政执法依据有101部，其中，法律19部、行政法规19部、地方性法规7部、部门规章44部、地方政府规章12部。梳理中对不适应形势发展的2部地方法规和3部政府规章进行了修改。
（二）民政部门推行行政执法责任制的主要职能
县级以上民政部门在全面推行本行政区域内的民政行政执法责任制工作中，有组织领导、制定目标、督促建立和落实制度、总结推广典型经验以及提供必要的保障措施等职能，主要体现在以下三个方面：
一是科学设定考核目标。民政行政执法责任制是一种普遍适用于民政行政执法主体的层级监督制度。因此，民政部门推行行政执法责任制的重要任务，是依照各级民政部门法定职责权限的不同，分别设定相应的考核目标。一方面，对本级民政行政执法部门统一设定通用考核目标。本级行政执法部门的职责权限各异，但都必须遵守综合规范行政行为的法律、法规、规章。这些综合法既规定了各部门的共同行为规范，又一并赋予各部门对其内设机构、直属或者委托的执法组织以及下级部门的层级监督权，据此可以对其统一设定通用考核目标。民政部门对本级各行政执法部门设定通用考核目标的部分内容，诸如要求各部门作出的抽象行政行为和具体行政行为在实体与程序上必须合法，必须遵守有关层级监督制度，有义务在各自系统内推行行政执法责任制，以及对下加强层级监督、依法履行行政复议职能等。这些考核目标设定后要保持相对的稳定性和连续性。另一方面，对下一级民政部门统一设定考核目标。下一级民政部门具有大体相同的职责权限，其行为规范也具有共性，对其考核目标可以统一设定。从职责权限的角度设定考核目标，既要考虑下一级民政部门的行政执法权，又要考虑下一级民政部门的层级监督权。从行为规范的角度设定考核目标，还要考虑下一级民政部门自身遵守各项层级监督制度的义务等。上述目标设定后，也应当保持相对稳定，除非涉及民政部门的有关法律依据发生变化以及本级民政部门的工作重心有所调整，一般不再改变，以增强制度执行的连续性。
二是组织有效的检查考评并落实奖惩措施。考核目标的制定和下达，只是建立制度的第一步，而本行政区域内所有应当建立行政执法责任制的单位全部按要求建立相应的制度。因此，民政部门推行行政执法责任制工作必须注重实效，加强对制度运行全过程的监督，切实发挥组织协调和督促落实的职能。一要加强日常监督，搞好年终考核。对本级行政执法部门和下级民政部门建立并落实行政执法责任制的情况进行跟踪检查，发现问题及时督促整改，解决制度落实中的“梗阻”现象，并建立监督档案。在此基础上，采取普查或者重点抽查的方式进行检查督导，对厅机关各业务处室和下级民政部门作出相应的考核评价。二要启动社会评议，协调外部监督。为真实、全面、客观、公正地了解行政机关的执法状况和行政执法责任制的实施效果，民政部门在推行行政执法责任制工作中，应主动启动社会评议机制。省民政厅聘请65名义务监督员，对民政行政执法活动进行监督，还通过民意测验、问卷调查、收集信息、座谈了解等多种渠道，广泛征求社会各界对民政厅法制环境和执法形象进行评价。三要兑现奖励措施，落实责任追究。行政执法责任制对依法行政的激励约束作用，最终体现在根据执法状况的好坏兑现奖惩上，这是民政部门在推进行政执法责任制工作中应当督促落实的一项重要职责。从2008年起，省民政厅在全省民政系统开展城乡困难群众基本生活保障工作目标责任制，并实施全程全方位跟踪考核，对优等的单位和个人给予一定的物质奖励，调动了执法人员的工作积极性。同时，对行政执法责任进行追究，近10年来，对23人进行了行政追究，起到了一定的警示作用。
三是加强对行政执法责任制工作的领导。民政部门行政执法责任制的落实，主要取决于领导的重视程度和有效的保障措施。首先是，注重强化领导责任。省民政厅党组高度重视法制工作，坚持业务工作推进与法制建设跟进相结合，做到法制工作与业务工作同步部署、同步检查、同步考核，真正把民政法制建设摆上重要位置。省民政厅为强化法制工作，于2008年9月成立政策法规处，工作职能从办公室分离出来。并注重发挥法制机构的作用，坚持重大决策和重要会议有法制机构参与、重要文件由法制机构审核把关、重点执法环节由法制机构实施监督的原则。其次是，注重提高执法人员的能力素质。行政执法责任制度的实行有效地促进了培训考核的经常性和制度化。近年来，为了加强执法人员的队伍建设，省民政厅每年都制定厅领导和机关干部学法、用法计划，还把法制建设的内容列入厅党组中心组学习的内容。同时，积极组织机关干部参加民政部、省政府法制办组织的各类法制培训班，并注重搞好本系统民政干部的法律知识培训，不断提高各级民政部门的法制能力和水平。再次是，努力形成民政法制建设的新机制。省民政厅注重加强法制机构在执法监督等环节的统筹协调力度，加强与各项业务工作的协调配合，积极为开展中心工作提供法制保障和服务，努力形成民政法制工作与民政业务工作相互融合、相互促进的新机制。同时，在推行行政执法责任制的工作中，充分尊重各地的首创精神，并通过先行示范、典型引路、总结交流等方式推广先进经验，完善制度设计，创新工作方法，使行政执法责任制常抓常新，始终保持旺盛持久的生命力。