论政府公共管理责任的承担

让公众问责政府就是一种简便的政治技术。现在政府问责制虽然在一定程度上迫使官员依法行政，但这种政府责任追究制仍然是内容追究责任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自觉”来进行，而政府不可能永远或在每一件需要承担责任的事务上都自觉。只有公众追究政府责任才是最有动力和持久的，因此，需要制度化公众问责政府机制。公众问责政府机制可以通过在公众公正评价政府的基础上，“一票否决”政府。
摘要：政府公共管理责任具有民主政治性、义务性和制度性三个特点。政府在公共管理过程中承担责任具有重要的意义，政府公共管理责任的确立是民主政治的体现，是依法治国的体现，是政府廉洁的体现，也是政府能力的体现。政府在公共管理过程中承担责任的方式包括让公众来评议政府、让政府回应公众及让公众追究政府责任三个方面。
关键词：政府责任；民主政治；制度建设；公众评议政府
政府在公共管理中的责任与民主政治和法治国家有着直接的关系，政府责任是指政府及其官员因其享有国家行政权而相应承担的遵循宪法原则、维护国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任。对于现代社会来说，行政干预的力度加大，行政责任也就加强了。不仅社会主义国家，而且自由主义国家也成为经济发展的机关，成为社会均衡的保证人，承担起对整个社会实施规制的全面责任。在现代国家，一方面维护和强化了关于秩序和安全的责任；另一方面，国家又干预经济社会关系，行政必须监视经济的运作，保证经济的发展，防止经济的危机，行政保证个人的福利，在所有方面充分保障个人的发展。政府权力不断扩张要求政府必须承担起相应的责任，探讨政府在公共管理过程中应当承担起相应的责任，是民主和法治的需要。
一、政府公共管理责任的性质
（一）政府公共管理责任的民主政治性
在民主的社会里，政府组织是由大众所创立的，为了大众而设立，以及需要对大众负责。从这个意义上说，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是责任政治。政府在公共管理中的责任，体现了民主制度的发展。政府从不负责任，到负完全的责任，是由于民主政治发展的结果。
政府与公民之间的关系可以用一种委托-代理之间的关系来概括。委托-代理理论是伴随着现代股份制公司的出现和发展而逐步成熟起来的，其核心是通过明确委托人与代理人特定的责、权、利关系，建立相应机制，处理公司结构中所有者与经营者以及各层组织之间的关系。该理论的主要内容：委托-代理关系可以广泛地发生于一切组织、一切合作性的活动中。政府的权力来源于公民的委托，公民委托的前提是政府必须为公民的利益而行使公共管理权力，同时，不允许政府滥用公共权力，并且行使权力者必须因使用了公共权力来承担相关的责任。
但是，在现代社会，从权力的运作方式来看，政府权力在不断扩张。社会发展也要求政府扩张权力，而权力的扩张如果缺少了边界，那么权力总会越过边界而发生滥用权力的现象。当今世界，各个国家的政府在发展的过程中，总会碰到政府权力扩张的现象，政府自身也有不断扩张权力的动力，如果缺少对于权力的控制的方式，政府权力仍将继续增长。
公共部门权力的增长具有两面性，由于国家权力的存在，可以促进经济的发展，但是国家权力的存在也可能阻碍经济的发展，正如诺思所说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”［1］政府权力运用适当可以让经济取得快速发展，乃至出现超越常规速度的发展，但是，一旦政府权力使用不当，将会严重危害到民主政治前途。在民主政治发展的基本上，最好的解决之途就是：“授予政府多少权力，必须课以相等的责任。”
（二）政府公共管理责任的义务性
对于公共管理主体来说，承担政府管理责任的过程，是一个为公民服务的过程，这一过程体现了政府的义务性。从理论上说，公共管理的责任和义务是一致的，乃至是同一个概念，只是在一般的伦理学中，为了向近代以来的政治学和法学原则妥协，把责任和义务分开。其实，“责任和义务是同一个东西，在人的某种社会关系中，是以外在规定的形式存在的，而在另一种社会关系中，就成了人的内在规定，在本质上，责任和义务是统一的，都是人与他人、与社会的一种特殊关系，只是在人类社会历史发展的一些特定的阶段，责任义务才出现了分离的状态。”［3］
近代社会，虽然在政治理念上提出了平等的要求，而在事实上人们之间的社会等级差别并没有真正取消，所以，关于责任和义务的概念区分也依然存在。由于近代社会在意识形态领域中造成了对社会等级的痛恨，进而这种情感在人们的心理结构中所产生的作用总表现为极力去模糊那些具有等级社会特征的概念的质，更多地赋予其形式化的内涵。所以，公共管理责任和义务越来越不趋于同一。
政府公共管理的责任，也就是政府公共管理的义务。这种义务主要体现为两个方面：一是政府行为向国家权力主体承担尽责效力、谋取利益、提供公共服务和遵法执行的义务。我国的公共管理责任体现为政府要向产生它的人民代表大会负责，最终体现为向主权的所有者--公民尽义务；二是与政府层级节制的行政权力的下授权相一致，下级官员对于上级官员负责，承担忠于职守、努力工作、提高效率和遵纪守法的义务，这种义务具有行政法规的性质。
（三）政府公共管理责任的制度性
政府公共管理责任是政府整体政治法律制度的一部分，又自成体系。
首先，公共管理责任在国家整体政治制度中，政府机关和行政官员的行为受到法律、法规的制约，在现实中与政治法律过程中的其它国家机关及其官员发生相互制约的关系。当公共管理主体的行为违法乱纪时，就会被追究责任，这种内在机制，是国家政治制度的一重要的组成部分，是国家政治制度发生作用的结果。
其次，公共管理主体的责任都是通过行政法规的形式制度化、固定化和合法化，并以此作为追究政府行为责任的依据。这样既便于政府尽自己的义务来负责，又可以以此来规定政府的行为，使政府的行为做到行之有据。
再次，公共管理责任是一个制度化了的控权体系。在民主政治的社会里，公共管理责任，主要依靠外在的控权体系来约束政府权力，为了确保公共的意志和法律得以执行，就需要依据控权的程序来防止和反对政府权力用来追求自身的利益，防止政府为了自身的利益而置公共利益于不顾。建立和健全政府责任的控权体系，以政府的制度化责任来规范政府的行为。
二、政府在公共管理过程中承担责任的重要性
（一）政府公共管理责任的确立是民主政治的体现从政府合法性角度上看，政府的权力来源于人民，当然应对人民负责。政府公共管理责任作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。政府必须对民意负责，进而应对民选的代议机构负责。因此主权的拥有者要想有效地掌握控制权力，则对于一个机构的任何授权，必须同时课以相应的责任。权力如果分散并有边界，那就容易控制。但政府机构拥有较大的权力，并且在现代社会中这种权力呈不断扩张的趋势，假如这种趋势继续发展而越过了某种边界，致使民主控制失去了作用，那就可能鼓励独裁政治的出现。
从西方国家政府无责到政府负有限责任，直至负全责，这是西方民主政治的体现。责任型政府职能的确立是西方国家控权理论在公共管理理论上运用的结果，而权力制衡正是我们所缺少的。西方国家责任型政府理论，就是强调政府应承担的责任，然后控制政府的责任，追究政府的不负责任行为。这是对政府有效的监督方式之一，因为，处置权的实现，才能让政府行使权力时能够慎重，否则会被追究责任，政府官员由此而承担失职责任。建立责任追究制，使政府不敢轻易滥用权力。
（二）政府公共管理责任的确立是依法治国的体现
以制约国家权力和保障自由人权为核心的现代法治，是与民主政治和商品经济相伴生的伟大制度化运动。依法治国的实质是依法对“国家”进行治理，这里的“国家” 是包括政府在内的政治意义上的国家政权机关，是法治的客体，而公民和社会是法治的主体。当然，依法治国必然要求国家机关依法立法、依法行政和依法审判，也就是要求国家行为法制化。不过，这是依法治国对国家运行机制的具体要求，是社会对国家进行限制这一法治原则的具体体现，而不是依法治国的本质本身。法治下的政府必须对法律负责，受法律监督。对政府而言，政府责任不仅意味着政府要对公民负责，而且要对法律负责。政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，严格依法行政；行政权不得滥用，必须接受法律的制约；滥用行政权力造成的损害必须能够经过法定程序予以救济，并对行政违法责任人追究责任。
政府公共管理责任的确立是依法治国的必然要求，法治之下的政府必然是责任政府，必须对公民和社会负责，而不是凌驾于公民和社会之上的官僚机构。在法治国家，政府的行政权是人民赋予的，并通过法律予以明确规定，立法机关和司法机关有权依法对政府责任的履行情况进行监督。
（三）政府公共管理责任的确立是政府廉洁的体现
政府公共管理责任的确立不仅是民主政治的必然要求，也是实现政府高效廉洁的基本前提。实现高效行政是实现政府公共管理责任的基本目标和应有之义。如果一个政府管理缺乏效率，不能为公民和社会提供优良的公共物品和公共服务，不能有效地推动社会经济和文化的发展，就是政府的失职。因此，政府履行职责也体现在效率上，体现在为公民和社会提供高效的组织管理和社会服务上，也体现为有效地利用各种公共资源造福人类，总之，体现在有效地推动社会生活的全面发展上。
同样，廉政也必然要求政府是负责任的政府。廉政意味着政府及其官员坚持公共利益高于一切的原则，如果政府官员为政不廉，政府中以权谋私的腐败现象泛滥，实质上是政府官员以渎职为前提谋取个人私利，将个人利益置于公共利益之上，这样的政府显然不会是负责任的政府。责任政府与行政效率具有内在的互动关系，一个政府有效率才能切实地履行政府责任，同时负责任的政府才能有效率。责任政府与廉政也是相辅相成的。政府公共管理责任的确立与廉政具有共同的制度基础和人格基础，贪污腐败官员在人格上的堕落表明已经失去了对公民、对社会的负责精神，一个不廉洁的政府不可能把公民的利益放在至高无上的位置，全心全意对公民负责。因此，公民对政府高效廉洁的诉求，最终转化为建构政府公共管理责任机制，只有负责任的政府才能实现高效廉洁。
（四）政府公共管理责任的确立是政府能力的体现
依据官僚层级制建立起来的政府，在实际管理和提供公共服务过程中存在着效率低下、相互推诿和争夺权力等多种不负责任的行为和现象。在公众合法权益不断受到侵害，国家资产也不断遭受损失的今天，人民呼吁责任政府的出现。如果不负责任的状况严重发展下去就会使公众对政府的信任度进一步下降，甚至会影响到政府的合法性，使政府的管理面临着严峻的挑战，因此必须建构责任政府。
确立政府在公共管理中的责任，可以提升政府的管理能力。一个不负责任的政府很难说是一个管理能力强、管理效能高的政府。政府只有时刻对自己的行为向公众负责，才有利于自身的发展，不断提高执政能力和管理水平。要实现全面建设小康社会的目标，也要求提高政府的管理能力和有效性。这种全面的小康社会是协调的、可持续发展的社会，要求政府对社会各领域的管理负起更加重要的责任，而不是仅仅关注经济增长和发展，更重要的还有社会公平发展。“只有权衡各方面利益的政策策略才能够同时实现经济持续增长、社会公平发展的目标。”［4］这对政府的管理能力和水平提出了很大的挑战。解决社会稳定和社会的可持续发展的重大问题迫切要求建立责任政府。
三、政府在公共管理过程中承担责任的方式
（一）让公众来评议政府
从制度设计上看，政府在公共管理过程中承担责任，应该有公众的广泛参与，因为公众是政府行政行为的直接对象，他们对于政府行为的好坏，最有权力作出判断。让公众来评议政府，更为有效和准确，并在正确评价的基础上，追究相关政府部门的责任。从实践上看，兴起于江浙一带的公众评议政府制度，得到了全国各地政府广泛的认同。让公众来评判政府的优劣，已成为让政府部门承担相关责任的重要手段，这一手段大大促进了行政机关依法行政、有效行政。
首先，要让公众评价政府行为的宪法责任。我国的宪法第五条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定揭示了行政机关及其工作人员违反宪法也是应该承担违宪责任的。可以这样说，宪法责任是政府公共管理的最核心的责任，离开了宪法责任，其他任何责任都成了无本之木、无源之水。宪法是国家的母法，任何行为只要是与宪法相违背，就肯定是不合法的，是应该追究宪法责任的。所以，在现代民主国家，违宪行为是可诉的，有的国家甚至有专门的宪法法院，以审查公共管理过程中的政府的宪法责任。宪法权威的关键不在于公民是否服从，而在于政府自身是否服从。我们制订宪法的目的，不是为了以宪法来管制公民，而是以之规制国家的权力、配置国家的权力。宪法不是为无限制的最高国家权威辩护，而是为人权神圣与有限政府立言。因此，政府的任何行为（包括行政立法行为）都不能与宪法相抵触，宪法责任是公共管理过程的所应承担的最基本的也是最重要的责任。由于我国的法制建设还不够健全，还没有违宪责任追究机制，也没有宪法法院，因此，往往出现违反了具体的法律（如刑法）可以追究责任，但是违反了宪法却无法追究政府责任的局面。让公众来评判政府的宪法责任，这是维护人民主权所必需的；让公众对政府的行为从宪法的角度来评判，是保护政府行为不违宪的重要手段；让公众从宪法的角度来评价政府行为的责任，可以抓住要领，从最高层次的宪法精神上评判政府应承担的责任。
其次，要让公众评价政府行为的政治责任。在民主政治之下，政府的一切行为、政府官员的一切行为须以民意为归依，统治者的权力建筑在被统治者的同意基础上，这是民主政治的基础所在，民主政治与传统专制的最大区别之一在于政府要承担政治责任。政府的政治责任主要有两层含义：一是政府机关及其工作人员的所作所为必须合乎目的性，即合乎为人民服务的宗旨，而政府的决策必须依据人民的利益而制定，不可与人民的利益相违抗。如果政府决策失误或者行为有损国家和人民的利益，虽然政府不承担法律责任，但要承担公共管理过程中的政治责任；二是行政机关的首长要负责决策得到有效的执行。行政首长不一定非要亲自去执行不可，但他有责任拿出有效的措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到有效的执行。如果行政首长所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任。追究政府的政治责任，要求我们应把评判政府政治责任的权力交给公众，因为政府的政治责任是围绕公众的利益进行的，公众对于政府是否执行了为人民的宗旨，最为关心

再次，要让公众评价政府行为的行政责任。政府是一个依据层级节制原则建立起来的组织，依据官僚层级制的要求，在政府体系内部，对上下级行政机关、领导及职务须任劳任怨地负行政责任和义务。政府机关一旦建立，经过合法程序进入行政体系的公职人员应当遵守法定的权限，不越权行事。政府是按官僚（层级）制构成的国家组织，政府官员们“个人是自由的，仅仅在事务上服从官职的义务”、“处于固定的职务等级制度之中”、“接受严格的、统一的职务纪律和监督”。
我国的政府行政组织具有严格的等级制，每一个公务员要严格地执行权力机关的决定和命令。在层级节制的体系中，对上有服从的责任和义务，对下有监督的义务。政府机关及其工作人员执行职务，除了司法人员依法审查的诉讼案件不受上级的干涉外，一切行政机关及其工作人员对上级的命令有忠实服从的义务和责任。在执行职务的过程中，有保守秘密的责任和义务，无论是否主管事务，均不得泄露；也不能以私人或代表机关的名义任意发表有关职务的谈话。行政机关及其工作人员的行为自当符合法定的目的，不滥用职权，不容假借权力，以图本身的利益或图利他人或加害于人；行政机关和公职人员自当合理行使裁量权，避免行政失当。上述内容都属于政府公共管理的行政责任。最后，要让公众评价政府行为的道德责任。如果政府行为明显与社会公德和公序良俗相背，就应承担相应的道德责任。政府机关及其工作人员的生活与行为若不能适合人民及社会要求的道德标准和规范，将会失去统治的合法性和正当性，一个口碑不好的官员的形象必然会影响政府的形象。所以，在现代社会对于官员首先要求他是一个合格的“公民”，然后在此基础上被选拔为担当公共事务管理者，并由法定程序任命，最终从法律上和道义上获得人们的认同。一个官员不仅要有娴熟的政策执行技术，更要有崇高的道德品质。公共管理的道德责任对于公共管理事务来说有着重要的作用。对于公共管理来说，法律责任是一种被动的责任，而道德责任则是主动的责任。道德责任具有主动性和自觉性，政府及其工作人员只有具有了充分的道德责任，才能在法律对于他的岗位责任存在空缺的时候，更充分地履行其岗位责任。把评判政府行为的道德责任交给公众，是促进政府行为具有合法性的重要手段。公众主要从如下几个方面评价政府的道德责任：一是为人民服务的公仆意识，这是社会主义公共管理道德责任的核心内容；二是必须遵守公务员行为规范和职业道德；三是必须有工作责任心和尽职尽责的思想意识。
（二）让政府回应公众
让公众评议政府只有追究政府责任的基础和前提，要实现政府因行政行为失范而承担责任，要求政府必须回应公众的评价和请求，否则政府责任承担就成了空话。
“ 从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上讲，政府的责任意味着政府的社会回应。”［6］政府必须是“市场”导向（marketingorientation）。从“市场”的观点来看，当一个政府回应并满足了“民众市场”的要求时，政府便是有责任的。在公共服务的生产和供给过程中，强调和树立“顾客”（clients）的观念和价值，倡导“顾客至上 ”（clientsfirst）、“顾客取向”（consumer-oriented）。
其目的是使政府回应社会的需要、公民（顾客）的需求，即要求政府具有“回应性”（responsiveness）的能力。政府回应公众的核心，是使实质正义与形式正义统一在一定的公共服务生产模式之中，通过减少中间环节和扩大社会参与，在保证公共产品和服务的正常供应的同时，努力去满足人们多样性的个性需求和价值期望。实现政府对公众的回应是现代行政的重要标志，它与传统公共行政的责任价值存在根本的区别：传统公共行政的责任在方向上更多的是向上的，是对中央机构、选举性官员负责任，责任对象是政治决策者和行政上级机关；推行政府向公众回应后，政府责任的方向是向下的，是对机构所要实现的目的和所要服务的社会群体即顾客负责。
政府回应公众是民主政治的重要体现，政府回应公众是以政府服务的对象为目的，政府回应公众可以避免政府行政过程中，因循守旧，脱离现实，只知执行，不知变通等弊病。政府回应公众反对形式主义和对结果的忽视，认为负责任是为了实现特定的目的，目的既是机构的使命所在，又是机构存身的根基，因而献身于规则不再足以保护官员免于批评和指责。负责任的政府是以公众为本的政府，政府行政的目的成为政府行为灵活性的一个主要源泉，利用目的来指导行政机构和行政官员，一方面可强化公共服务生产的针对性和适应性，满足社会中真正需要服务的那部分成员；另一方面通过扩大行政官员的自由裁量权，赋予其自主选择更有效率、更经济的供应公共服务的生产方式，在效率的基础上实现公众的需求。
（三）让公众追究政府责任
政府承担责任的方式有很多，其中让政府接受公众追究责任的方式最为有效和持久，因为，公众是政府施政的对象。政府如果没有承担起应有的责任，让政府自身纠偏，远没有让公众来纠偏更有动力。
政府的权力来源于公民的委托，要让政府恪守这一原则，需要公众督促政府及其工作人员“自觉”遵循。既然人非天使，绝大多数人在多数时候就得自愿遵守对其行为的众多约束。一般来说，政府管理人员之所以会自愿服从，是因为“出于从伦理标准、中立默认至自利的种种原因。出于对自利的默认，出于不同的原因和伦理，大多数人都会自愿遵守。或者，正如马克斯·韦伯强调的，他们之所以这样做，是因为他们深信权威系统的合法性。”［7］我国政府是按照社会主义制度来建立的，其工作人员必须以为人民服务为宗旨，我们从没有放弃过对于公务员政治思想上的教育。我们对于公务员的要求是非常严格的，公务员就是人民的公仆，这种公仆精神需要做到自愿地投身到为公众服务的行业中去，政府的公共权力就是为人民服务的权力，而绝不是相反。至于公务员是否真的为人民服务了，是否真的当好了“公仆”，政府及公务员自己说不能算数，公众说了才能算数。
让公众督促政府遵循公共责任，前提是要有明确的公共追究责任机制。这就需要政府及其工作人员至少明确个体哪种行为是合适的，哪些行为是不合适的，如果做了不合适的行为就要追究责任。有了这个“明确”，公众就能很方便地督促政府负责任。在政府管理过程中，有些标准是十分明确的，一个机构能正常运转往往就是依靠这些标准来进行的结果。如不可运用公车办私事、不准将办公用品带回家私用，这样一些标准往往不需要任何教育，工作人员都应该知晓。对于不需要教育就可尽知的标准，公众亦能知晓，因此，只要具备了公众追究政府及其工作人员责任的机制，就可以促使政府负起责任。当前，我们缺少这种机制，如公车改革难以彻底进行，就是因为公车私用不是公众不知晓，而是知晓后没有追究政府责任的机制。如果完备了追究的机制，让公众来追究政府及其工作人员的责任，无疑是最有效的责任追究机制。
因为在民主政治的社会里主要依靠外在的控权体系来约束政府权力，所以还要求将公众追究政府责任制度化。由于政府是按照官僚层级制建立起来的组织，这种组织的一个最大的特点是层级节制，在其组织系统内，上级对下级基于隶属关系，具有强烈的控制关系，以维系下级对上级的命令-服从关系，最终达到责任的目的。上级机关对于下级机关、上级领导对于下级就有很大的监督权，下级最怕上级的监督。这种监督往往是最有效最直接的，但是这种责任监督的机制有一定的缺陷。这一缺陷主要在于上级领导、上级机关是否有兴趣监督，是否会对腐败的人和事“拍案而起 ”。实践证明，由于上级与下级有千丝万缕的联系，或是认为监督出下级的问题等于自身管理有问题，或是由于监督与不监督一个样，或是多一事不如少一事，总之，上级对下级的监督往往不到位，因此，也就出现行政监督往往难以真正追究到违法乱纪的下级，最终使监督权力成为虚设。作为最有监督热情的公众，在追究政府责任方面往往处于弱势，因为，责任追究往往是一种行使权力的行为，虽然公众理论上是权力的拥有者，但是公众不能靠自己去行使权力，只能依靠自己的代议机构来行使。根据我国的政治体制，代行人民权力的人大，选择产生“一府两院”，政府责任得靠代议机关来监督落实。而在政党政治体制下，代议机关又是接受执政党领导的。这样一来，公众要行使监督政府、追究政府责任的权力，往往要绕上很多个圈子，公众权力落实的圈子越多，公众权力越流于形式。所以，我们必须重视创造一种政治技术，以便于公众最直接最简便地追究政府责任。
笔者认为，让公众问责政府就是一种简便的政治技术。现在政府问责制虽然在一定程度上迫使官员依法行政，但这种政府责任追究制仍然是内容追究责任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自觉”来进行，而政府不可能永远或在每一件需要承担责任的事务上都自觉。只有公众追究政府责任才是最有动力和持久的，因此，需要制度化公众问责政府机制。公众问责政府机制可以通过在公众公正评价政府的基础上，“一票否决”政府。公众对政府部门不满意，就问责政府部门领导，建立“不满意就撤换”制度。政府是为公众服务的，服务的质量不够好，完全可以做到让能够提供良好服务的人员来提供服务。“随时撤换”政府部门的相关人员，这是马克思主义原则的群众路线，马克思在总结巴黎公社的经验时，就已告诉了我们这一原则。
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