浅析促进农村土地承包经营权流转的对策研究
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杨若晶1由 分享
论文关键词:土地流转;城镇化;农村社会保障
论文摘要:平稳有序地流转土地承包经营权解放了农村生产力，促进了农村繁荣、农业增效和农民增收。文章分析了当前我国在推进农村土地流转过程中存在的主要问题，并从制定政策措施、完善市场体系、健全管理机构和财政政策等方面提出了对策。
农村土地承包经营权流转是家庭承包经营制度的完善和发展，是构建现代农业模式，实现产业结构调整的客观需要。近年来，随着工业化、城镇化不断推进，农村二、三产业加快发展，农村劳动力大量转移，农村土地流转趋于加快，规模逐年扩大，呈现出了经营主体多元化、流转形式多样化、利益关系复杂化的发展局面。在新的形势下，如何促进农村土地流转的健康发展，是值得我们思考和研究的问题。
1、当前农村土地承包经营权流转中存在的问题
我国农村土地承包经营权流转，反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体是健康、有效的，但也存在一些不容忽视的问题。
1.1政策措施不完善
首先，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要地方政府出台相关的具体措施，加强管理和服务，但目前除中央出台的宏观政策外，各地区尚未制定出台指导土地流转的具体政策措施，土地流转缺乏政策的引导和规范，制约了农村土地的流转。
其次，对土地流转的支持不到位。农业生产投入大、周期长、风险高，收效慢，对大资本缺乏吸引力，而中小投资又往往受制于资金技术等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我国许多地方的农民流转意愿不强，宁愿抛荒土地也不愿流转，从目前的实际来看，各级政府尚未出台针对流转农民和流人种田大户、专业合作社和企业公司的具体支持政策，严重制约了农村土地的流转。
1. 2管理机制不健全
土地流转市场尚未形成，转出转人之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。农村土地流转服务机构处于空缺状态，致使土地承包经营权流转信息网络无法建立，土地流转供求信息不能及时有效沟通，而且二轮土地承包的一些遗留问题也得不到及时处理，不少地方存在着农村土地承包经营权落实不到户，承包合同签订不到户、不规范、承包经营权证书发放不到位、流转合同不规范等问题。
1.3流转运作不规范
现在农户之间的土地流转多是口头协议，未通过签订流转合同来规范流转双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，土地流转登记管理难度大，特别是农户以口头协商流转的土地，县、乡农村土地承包管理部门难以掌控，更无法登记备案。由于口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。同时口头协议的随意性也造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投人，积极性不高，不利于农业的长远发展。
1. 4服务保障措施不到位
首先，我国农村的社会保障机制尚未形成，土地对农民来说仍具有十分重要的社会保障和就业功能，这就决定了农民不肯轻易离开土地。加之我国大部分城镇化和县域经济发展仍较滞后，二、三产业接纳农村劳动力的能力有限，许多农户仍靠种地维持生计，不敢也不能放弃土地承包经营权，土地流转只能是小规模和短期流转，影响了土地资源的优化配置和使用效率的提高。其次，土地流转服务缺位。绝大多数乡镇、村尚未成立土地流转的服务机构，缺乏合理的引导和组织，没有真正建立起资产评估、委托代理、法律咨询、信息服务、流转中介等服务机构，供求双方很难找到一个合理的交易平台。
1.5流转违法现象时有发生
少数地方的基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，不顾客观实际，盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转。有的地区为了片面地追求农业规模经营和村集体经济发展，随便改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的地方为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间，低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
2、促进农村土地承包经营权流转的对策
土地承包经营权流转是一项复杂的、政策性很强的工作，事关农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定大局。因此，要促进农村土地的流转，加快现代农业建设步伐，就必须要明确思路，抓住影响土地流转的关键环节和问题，突出重点，积极推进，确保农村土地流转的顺利进行。
2. 1深化思想认识，确保“五个坚持”
一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益;农地只能农用，不能搞非农建设和开发;受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。
2. 2抓紧出台制定促进土地流转的政策措施
各省要结合实际，尽快制定出台土地承包经营权流转实施意见，明确农村土地流转的指导思想、总体目标、基本原则以及加快农村土地流转、推进规模经营、提高土地经营效益等方面的政策措施，指导和规范农村的土地流转，加强管理和服务，使土地流转有法可依。同时，各级政府和各级部门要尽快制定出台支持土地流转的具体措施，对土地流出的农民进行奖励，做好各种保障服务，解除农民的后顾之忧，提高流转意愿;加大对种田大户、专业合作社和一些龙头企业的扶持力度，提高他们的投资意愿，推动规模经营;建立健全土地流转的服务机构，不断完善服务措施，规范农村土地流转。
2. 3切实解决好农村土地二轮承包遗留问题
稳定农村土地承包关系，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处。按照有关法律和政策要求，二轮承包时签订的耕地承包合同，承包期限不达30年的，要补签到30年;对尚未签订农村土地承包合同或合同签订不规范的，要补签或重新签订规范的书面合同;对没有按照国家规定式样制发承包经营权证书的，县(市、区)要安排落实经费印制，补、换发到户;土地承包合同档案资料不健全的要收集整理归档，妥善保管。
2. 4规范土地流转行为，确保流转规范有序
以实施流转合同制和备案制为重点，规范流转行为。按照农村土地流转合同示范样本，结合本区域的实际，指导流转双方签订规范性合同文本，报发包方和乡(镇)农经管理机构备案。建立农村土地流转合同鉴证制度，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对以转包、出租或其它方式流转的要及时办理相关备案登记，以转让、互换方式流转的要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
2. 5完善流转市场体系，加强流转管理服务
首先，建立健全土地流转服务网络和信息体系，搭建土地流转信息平台，做好流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估等工作。在有条件的市、县建立农村产权担保公司等中介机构，为农村土地承包经营权流转进行行为担保，开展土地评等定级和估价工作，加强地籍管理和土地市场管理。其次要构建农村土地承包纠纷调解仲裁体系。在县级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，乡镇成立农村土地承包纠纷调解委员会，村级设立土地承包纠纷调解小组。乡镇农村土地承包纠纷调解委员会或村级土地承包纠纷调解小组负责对土地承包及流转纠纷进行调解。县级农村土地承包纠纷仲裁委员会负责对双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成，申请仲裁的纠纷进行仲裁。
2. 6健全农经管理机构，加强对流转的指导
尽快建立健全乡镇农村经营管理工作机构，由基层农村经营管理工作机构承担土地承包经营权流转服务工作。进一步加强农经管理机构和队伍建设，强化农经部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，不断提高服务水平。
2. 7促进农村土地流转的财政政策
一是加大对土地流转的直接支持力度。建立农村土地流转专项扶持资金和奖励资金，对形成集中连片规模经营面积达到一定数量并签订规范流转合同一定年限的转出土地农户给予一定的补助，鼓励农民土地承包经营权流转和培育规模经营主体。加大对全区开展农村土地流转管理试点、建立健全农村土地承包仲裁、信息化管理系统、流转服务网络和信息体系建设以及农村土地股份合作社的支持力度。二是积极支持农业基础设施建设，为土地流转创造有利条件。?加大对农业基础建设的投人，把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与农村土地流转和规模经营紧密结合起来，统筹安排，改善农业的生产条件，降低生产成本，显著提高农业综合生产能力，为推进结构调整和农村土地流转创造有利条件。三是搭建融资平台，多方拉动农村土地流转。不断拓宽资金来源渠道，完善财政投人机制，确保财政支农投入稳定增长，运用税收优惠、财政配套投人、财政贴息、以奖代补等多种财政杠杆和办法，积极引导和鼓励工商资本、银行资本、民间资本投人农村土地流转，推进农业规模化经营。四是开展农民培训工程，提高农民的素质。加大对农民培训和就业的支持力度，大力支持返乡农民工自主创业，自谋职业，参加技能培训和参与家园建设，支持农民培训和农村富余劳动力转移，培育农村劳务经济。五是建立和完善农村社会保障制度，解决农民后顾之忧。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。
论文摘要:平稳有序地流转土地承包经营权解放了农村生产力，促进了农村繁荣、农业增效和农民增收。文章分析了当前我国在推进农村土地流转过程中存在的主要问题，并从制定政策措施、完善市场体系、健全管理机构和财政政策等方面提出了对策。
农村土地承包经营权流转是家庭承包经营制度的完善和发展，是构建现代农业模式，实现产业结构调整的客观需要。近年来，随着工业化、城镇化不断推进，农村二、三产业加快发展，农村劳动力大量转移，农村土地流转趋于加快，规模逐年扩大，呈现出了经营主体多元化、流转形式多样化、利益关系复杂化的发展局面。在新的形势下，如何促进农村土地流转的健康发展，是值得我们思考和研究的问题。
1、当前农村土地承包经营权流转中存在的问题
我国农村土地承包经营权流转，反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体是健康、有效的，但也存在一些不容忽视的问题。
1.1政策措施不完善
首先，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要地方政府出台相关的具体措施，加强管理和服务，但目前除中央出台的宏观政策外，各地区尚未制定出台指导土地流转的具体政策措施，土地流转缺乏政策的引导和规范，制约了农村土地的流转。
其次，对土地流转的支持不到位。农业生产投入大、周期长、风险高，收效慢，对大资本缺乏吸引力，而中小投资又往往受制于资金技术等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我国许多地方的农民流转意愿不强，宁愿抛荒土地也不愿流转，从目前的实际来看，各级政府尚未出台针对流转农民和流人种田大户、专业合作社和企业公司的具体支持政策，严重制约了农村土地的流转。
1. 2管理机制不健全
土地流转市场尚未形成，转出转人之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。农村土地流转服务机构处于空缺状态，致使土地承包经营权流转信息网络无法建立，土地流转供求信息不能及时有效沟通，而且二轮土地承包的一些遗留问题也得不到及时处理，不少地方存在着农村土地承包经营权落实不到户，承包合同签订不到户、不规范、承包经营权证书发放不到位、流转合同不规范等问题。
1.3流转运作不规范
现在农户之间的土地流转多是口头协议，未通过签订流转合同来规范流转双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，土地流转登记管理难度大，特别是农户以口头协商流转的土地，县、乡农村土地承包管理部门难以掌控，更无法登记备案。由于口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。同时口头协议的随意性也造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投人，积极性不高，不利于农业的长远发展。
1. 4服务保障措施不到位
首先，我国农村的社会保障机制尚未形成，土地对农民来说仍具有十分重要的社会保障和就业功能，这就决定了农民不肯轻易离开土地。加之我国大部分城镇化和县域经济发展仍较滞后，二、三产业接纳农村劳动力的能力有限，许多农户仍靠种地维持生计，不敢也不能放弃土地承包经营权，土地流转只能是小规模和短期流转，影响了土地资源的优化配置和使用效率的提高。其次，土地流转服务缺位。绝大多数乡镇、村尚未成立土地流转的服务机构，缺乏合理的引导和组织，没有真正建立起资产评估、委托代理、法律咨询、信息服务、流转中介等服务机构，供求双方很难找到一个合理的交易平台。
1.5流转违法现象时有发生
少数地方的基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，不顾客观实际，盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转。有的地区为了片面地追求农业规模经营和村集体经济发展，随便改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的地方为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间，低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
2、促进农村土地承包经营权流转的对策
土地承包经营权流转是一项复杂的、政策性很强的工作，事关农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定大局。因此，要促进农村土地的流转，加快现代农业建设步伐，就必须要明确思路，抓住影响土地流转的关键环节和问题，突出重点，积极推进，确保农村土地流转的顺利进行。
2. 1深化思想认识，确保“五个坚持”
一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益;农地只能农用，不能搞非农建设和开发;受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。
2. 2抓紧出台制定促进土地流转的政策措施
各省要结合实际，尽快制定出台土地承包经营权流转实施意见，明确农村土地流转的指导思想、总体目标、基本原则以及加快农村土地流转、推进规模经营、提高土地经营效益等方面的政策措施，指导和规范农村的土地流转，加强管理和服务，使土地流转有法可依。同时，各级政府和各级部门要尽快制定出台支持土地流转的具体措施，对土地流出的农民进行奖励，做好各种保障服务，解除农民的后顾之忧，提高流转意愿;加大对种田大户、专业合作社和一些龙头企业的扶持力度，提高他们的投资意愿，推动规模经营;建立健全土地流转的服务机构，不断完善服务措施，规范农村土地流转。
2. 3切实解决好农村土地二轮承包遗留问题
稳定农村土地承包关系，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处。按照有关法律和政策要求，二轮承包时签订的耕地承包合同，承包期限不达30年的，要补签到30年;对尚未签订农村土地承包合同或合同签订不规范的，要补签或重新签订规范的书面合同;对没有按照国家规定式样制发承包经营权证书的，县(市、区)要安排落实经费印制，补、换发到户;土地承包合同档案资料不健全的要收集整理归档，妥善保管。
2. 4规范土地流转行为，确保流转规范有序
以实施流转合同制和备案制为重点，规范流转行为。按照农村土地流转合同示范样本，结合本区域的实际，指导流转双方签订规范性合同文本，报发包方和乡(镇)农经管理机构备案。建立农村土地流转合同鉴证制度，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对以转包、出租或其它方式流转的要及时办理相关备案登记，以转让、互换方式流转的要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
2. 5完善流转市场体系，加强流转管理服务
首先，建立健全土地流转服务网络和信息体系，搭建土地流转信息平台，做好流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估等工作。在有条件的市、县建立农村产权担保公司等中介机构，为农村土地承包经营权流转进行行为担保，开展土地评等定级和估价工作，加强地籍管理和土地市场管理。其次要构建农村土地承包纠纷调解仲裁体系。在县级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，乡镇成立农村土地承包纠纷调解委员会，村级设立土地承包纠纷调解小组。乡镇农村土地承包纠纷调解委员会或村级土地承包纠纷调解小组负责对土地承包及流转纠纷进行调解。县级农村土地承包纠纷仲裁委员会负责对双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成，申请仲裁的纠纷进行仲裁。
2. 6健全农经管理机构，加强对流转的指导
尽快建立健全乡镇农村经营管理工作机构，由基层农村经营管理工作机构承担土地承包经营权流转服务工作。进一步加强农经管理机构和队伍建设，强化农经部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，不断提高服务水平。
2. 7促进农村土地流转的财政政策
一是加大对土地流转的直接支持力度。建立农村土地流转专项扶持资金和奖励资金，对形成集中连片规模经营面积达到一定数量并签订规范流转合同一定年限的转出土地农户给予一定的补助，鼓励农民土地承包经营权流转和培育规模经营主体。加大对全区开展农村土地流转管理试点、建立健全农村土地承包仲裁、信息化管理系统、流转服务网络和信息体系建设以及农村土地股份合作社的支持力度。二是积极支持农业基础设施建设，为土地流转创造有利条件。?加大对农业基础建设的投人，把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与农村土地流转和规模经营紧密结合起来，统筹安排，改善农业的生产条件，降低生产成本，显著提高农业综合生产能力，为推进结构调整和农村土地流转创造有利条件。三是搭建融资平台，多方拉动农村土地流转。不断拓宽资金来源渠道，完善财政投人机制，确保财政支农投入稳定增长，运用税收优惠、财政配套投人、财政贴息、以奖代补等多种财政杠杆和办法，积极引导和鼓励工商资本、银行资本、民间资本投人农村土地流转，推进农业规模化经营。四是开展农民培训工程，提高农民的素质。加大对农民培训和就业的支持力度，大力支持返乡农民工自主创业，自谋职业，参加技能培训和参与家园建设，支持农民培训和农村富余劳动力转移，培育农村劳务经济。五是建立和完善农村社会保障制度，解决农民后顾之忧。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。