什么是ppp模式优缺点有哪些(2)
六、 PPP模式的发展
中国式PPP的三个发展阶段
学习啦在线学习网 不论是从时间维度，还是从发展思路来看，PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下三个阶段。
学习啦在线学习网 1995年至2003年——“摸着石头过河”的阶段
学习啦在线学习网 这一阶段，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触，而且未竟全功，但因其规格之高、规模之大、影响之广而在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔。
尽管如此，以吸引外商投资为主要目的的项目操作理念，从前述项目启动伊始，即已注定其所借用的PPP外衣难免会在中国遇到水土不服的困境。而摸着石头过河的心态，也在很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。事实上，国家计委一度启动的BOT立法工作就因种种原因而最终陷于停顿。若干试点项目无论成功与否，也没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮，在几个相关部委的几份相关文件出台之后，基本归于平息。
值得肯定的是，在该阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目即为这一阶段涌现出来的早期经典案例。在王小郢项目的运作过程当中，项目相关各方，包括中介咨询机构，对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了非常有益的尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。
2004年至2013年——“黑猫白猫”的阶段
学习啦在线学习网 2004年，建设部一马当先，颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》(下称“126号令”)，将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。因其显著的实用主义特征，我们称之为“黑猫白猫”的阶段。
这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间，前者甩包袱，后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核，反而失去了自己应有的位置。也正因如此，中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复，大量低价或非理性竞标，乃至于国(资)进民(资)退的现象层出不穷。
学习啦在线学习网 从现实角度出发，考虑到中国地方政府的施政偏好，以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求，发生上述情况还是可以理解的。无非是“黑猫白猫”的理念在PPP领域内的现实反映，亦在相当程度上揭示了PPP模式在中国的异化趋势。即搁置顶层设计，一切以短线的实用价值优先。具体到微观层面，中国式PPP则仍以筹集社会资金为导向，把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至于项目中长期的发展、社会效益和经济收益如何，则常常不是现任政府主管部门，甚至于投资人现任总经理的关注焦点。在此情形之下，即便有外部的财务及法律顾问参与其中，他们提出的专业意见通常也不为项目方所完全理解并接纳。不可避免的，大量潜在风险在看似红火的发展热潮中逐步累积。时至今日，各地PPP项目当中已经陆续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况，并以前者居多。
另一方面，“黑猫白猫”阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元。这方面的经典案例有北京地铁四号线和国家体育场两个PPP项目。而广泛、多元的项目实践，反过来也促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规学习啦在线学习网框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。
2014年开始——规范化阶段
学习啦在线学习网 作为中共确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人，中国财政部从2013年底即已展开对PPP模式推广工作的全面部署。2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作(PPP)培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立。相比于财政部的令箭频发，国家发改委也在今年5月份一口气推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。最为引人注目的，则莫过于特许经营立法工作的重新启动。据悉，《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》已由国家发改委法规司制订完成，并已发业内广泛征求修改意见。至此，PPP模式的制度化建设终于正式提上议事日程。2014年也因此被不少业内人士视为PPP模式在中国的发展元年。我们将今年及其以后的若干年称作中国式PPP的规范化发展阶段，与其说是基于现状的一个预测与展望，不如说是对PPP模式的最新倡导者做好顶层设计，补上重要一课的期待。
七、 实际PPP工程项目存在什么缺点和不足
根据咨询机构粗略统计，经过五个阶段的发展，我国的PPP项目已经达到了八千个左右，世界上其它任何国家的PPP项目都没有超过一千个。我国PPP工作存在的基本问题是缺少市场秩序，具体有以下需要解决的问题：(1)PPP项目运作不规范，导致了我们的PPP
学习啦在线学习网 项目数量虽多但质量和效果落后于英国等发达国家。体现在：首先，运作程序透明度不够，很多项目没有竞标;其次，运作人员不专业，
负责PPP项目的公务人员经常变动，选择咨询机构时对相关经验重
视不够;再次，商务条件设计不合理;最后，项目进度安排过紧，很多该做的前期工作没有做。(2)PPP项目竞争不充分，很多项目的竞争只是走过场。政府推广PPP的目的在于转换机制、提高效率，在准入竞争不充分甚至没有竞争的情况下，地方政府为PPP项目付出的代价超过了传统体制，造成了地方政府换届后对社会投资人违约，也使有些地区对PPP产生了怀疑，认为PPP的效率是低的。(3)地方政府草率签约、随意违约现象普遍。公务人员观念转变滞后，没有商业意识也没有把自己和社会投资主体放在平等地位，为违约付出了沉重代价。政府违约一方面破坏了投资人对政府的信心，另一方面在社会投资人减少服务的情况下迟早还要支付费用。比如政府未按合同向投资人及时支付污水处理费，投资人据此减少甚至停止处理污水，最终政府总是要支付费用的，可谓赔了夫人又折兵。 (4)监管不到位，社会主体存在广泛不诚信行为。从过去十年到二十年的时间跨度看，在政府违约的情况下社会主体做PPP项目的回报水平仍然较高且公司高速发展，是非常奇怪的现象。这背后，有的社会主体拿到项目后胁迫政府提供额外条件，有的社会主体降低建设标准，有的社会主体运营过程中偷排，有的社会主体做大项目投资减少实际投资，等等。社会主体无利不起早无可厚非，只有在政府的监管之下才能把PPP做好。(5)金融工具缺失。国外的PPP项目多是采用项目融资的方式，也就是以项目本身为信用支撑获得金融机构融资，不需要股东提供担保，债务不进入股东的资产负债表。我国的PPP项目基本都是在股东担保前提下完成融资的，项目融资只是少数银行和少数投资人的事，当企业负债率较高的时会限制PPP的发展。在我国地方政府和国企杠杆率普遍很高的情况下，这个矛盾更为突出。(6)中介组织未能发挥应有的作用。发达国家做PPP项目聘请顾问是一种惯例，在聘请顾问时最重视的是他们的经验。我国为PPP项目聘请中介机构的做法没有普及，很多地区喜欢找些参考文件后自己学着做，医学院的学生和医生是两码事，看点参考资料甚至还达不到医学院毕业生的水平更当不了医生。这种做法好似节约了前期费用，实则造成了大量遗留问题，甚至直接导致了PPP项目的失败。即使聘请了中介机构，很多地区的做法也很不科学。有的地区要求中介机构必须进入当地政府部门制定的中介机构名录系统才能为当地服务，而实际上中国这么大很
学习啦在线学习网 多中介机构根本不知道这个系统的存在;有的要求PPP的咨询机构要具备工程招标资格或其它什么资质而这些资质与PPP运作没有任何关系;有的地区要求咨询机构要提前在当地进行非常复杂的注册致使很多中介机构在获得项目信息后来不及完成注册工作;有的地区要求中介机构提供各种证件和合同的原件而中介机构无法同时向两个以上地区提供，导致只能放弃一些项目;有的地区请咨询公司时在固定价格的前提下从他们自己的系统里抓阄;有的地区选择咨询公司主要看价格，结果很难聘请到经验丰富的咨询公司，等等现象不一而足。从长远看，这些做法违背市场规律，PPP的经验教训未能被有效推广应用，重复交学费造成了很大的社会浪费，不利于转变经济发展方式的实现。
ppp的特征
伙伴关系
PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。
利益共享
需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢?在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。
风险共担
伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。
学习啦在线学习网 在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系(PPP)中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。
如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。
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