对教育公共投入差异与地方财政能力的研究(3)

　　
　　五、主要结论及政策建议
　　
　　本文的主要结论为：第一，我国农村县生均财政教育支出存在区域性、省际间的不平等。表现为东、西部地区教育投入水平高于中部。省际生均教育公共投入均值比较中，北京、上海、山东、浙江远远高出其他省区，而中部的河南、安徽处于全国最低水平。同时，整体不均等主要来源于区域内、省内，组间贡献小。地方财力的不平等是教育投入差距的重要原因。财力越低的地区教育投入水平越低，教育事业对地方财政的依赖性越高。同时农业人口结构也对教育投入有显著影响，农业人口越多的地区生均教育投入水平越低。
　　第二，东部地区与中、西部地区相比更依赖于本级财政收入的增加，而西部地区教育支出基本依靠政府间转移支付。对各项转移支付的作用分析显示，税收返还、一般性转移支付、专项转移支付对于财政教育投入的作用为正，其中一般性转移支付对政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的区域之间各系数略有差别。但是，目的在于缓解农业税费改革为县级政府带来的收入减少压力的农村税费改革转移支付并没有使县乡并摆脱财政困难，农村教育经费仍然短缺。
　　这一结论促使我们对如何缩小地区间教育公共投入差距，完善我国的教育管理体制，尤其是政府间转移支付制度的问题作进一步的思考。首先，完善省以下财政体制，解决县级财力不足的问题。农业税的取消使县级财政在一定程度上失去了持续、稳定资金来源。中央和省级政府应当采取转移支付等手段减少地区间财力的差距，使基础教育公共支出具有稳定的财力保证。同时，要关注中部县级地区财力、财政教育支出较低的问题。目前我们实行的转移支付对于西部优惠，但很多中部的贫困地区被忽略。在地方财政较为困难的中部地区,中央、省级政府更需要采取财政手段保障其财政能力，实现教育财政能力的均等化，促进基础教育的区域协调发展。
　　其次，完善各项转移支付，提高转移支付资金在教育投入中的使用效率。教育是地方财政支出的重点，政府间转移支付中有相当一部分是用于教育事业的。目前我国政府间转移支付中，既包含目的在于照顾地区既得利益的税收返还，也包括针对教育的专项转移支付和因素法转移支付。但是各种转移支付对财政教育支出的作用有所不同，有的甚至具有对教育投入的“挤出作用”。面对巨大的财政缺口，还没有真正发挥其平衡地区间教育财力差距的作用。应在加大转移支付规模的同时，科学地设定转移支付的项目与额度，设立针对基础教育的转移支付。
　最后，基础教育投资主体的重心上移，使中央、省级政府负担部分基础教育发展的责任。分税制改革的进行，是中央政府掌握了主要财力，基本摆脱了负担基础教育支出的责任，而县级政府的财力有限，尤其在农村税费改革以后，丧失了大部分的财力来源，但却成为了基础教育的主要负担者。这种财权与事权不相符的现状也是导致财政基础教育投入不平衡的重要原因，应加大中央、省级政府对基础教育的投资责任，形成中央统筹、省级参与管理模式。
　　
　　注释：
　　① 一般县级单位包括县级市、一般县以及直辖市所属县，不包括地级市以及直辖市所属市区。
　　② 公共教育支出占县级财政收入的比重=县级政府财政教育支出/该县当年财政收入。
　　③ 包括县级政府增值税、营业税、企业收入、企业与个人所得税、城市维护建设税以及其他各项收入。
　　④ 各地得到的净转移支付=税收返还补助+原体制补助+专项补助+过渡期转移支付+民族地区转移支付+中小学教师转移支付+增发国债补助+增加工资补助+艰苦边远地区津贴补助+各项结算补助+调整财力任务增或减少补助+其他补助+省补助单列市-原体制上解-专项上解-单列市上解省。
　　⑤ 模型采用了水平回归的形式，主要考虑到部分转移支付为负数或零，采用对数形式会影响回归效果。
　　⑥税收返还。包括消费税、增值税和所得税返还。
　　⑦ 专项补助，包括增发国债补助。
　　⑧ 2003年中央对地方省政府的专项教育转移支付包括：义务教育补助专款、特殊教育补助专款、民族教育补助专款、贫困地区义务教育助学金、国家贫困地区义务教育工程款、中小学危房改造专款。
　　
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